II SA 3538/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący s. WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) WSA Dorota Wdowiak Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2002r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] kwietnia 2002r. Zaskarżoną decyzją nr [...], z dnia [...] września 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] stycznia 1984r. w przedmiocie scalenia gruntów we wsi S.. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu 24 sierpnia 1983r. S. P. złożył do Naczelnika Urzędu Gminy w P. wniosek o przeniesienie drogi znajdującej się na działce nr 176 i wytyczenie tej drogi przy granicy między wsiami H. i S.. W uzasadnieniu podał, że droga ta przechodzi przez środek jego gospodarstwa i utrudnia jego prowadzenie. Zaproponował nieodpłatne przeznaczenie na utworzenie drogi pasa swoich gruntów znajdujących się na obrzeżu jego pól. Podkreślił też, że stara droga była zbyt wąska i odbywający się po niej ruch niszczył jego plony. Dnia [...] września 1983r. Gminna Rada Narodowa w P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeniesienia drogi lokalnej we wsi S.. Jako podstawa prawna uchwały powołany jest art.63 ust.2 p.9 ustawy z 25 stycznia 1958r. o radach narodowych /Dz.U. nr 26 z 1975r. poz.139/, ustawa z 26 marca 1982r. o scalaniu gruntów /Dz.U. nr 11 z 1982r. poz. 80/ oraz art.4 ust. 3 i art.7 ust.1 ustawy z 29 marca 1962r. o drogach publicznych /Dz.U.nr 20 z 1962r. poz.90/. We wskazanej uchwale Gminna Rada Narodowa postanowiła przeniesienie drogi biegnącej przez posiadłość S. P. a składającej się z działek: [...]- będącej własnością W. P. - matki wnioskodawcy i Skarbu Państwa oraz [...] - będącej własnością Skarbu Państwa, na granicę działki [...], będącej własnością S. P.. Zgodnie z uchwałą przeniesienie miało być dokonane na zasadzie scalenia gruntów na wniosek S. P. z zapewnieniem dotychczasowego dojazdu do siedliska państwa Z.. Dnia [...] października 1983r. Naczelnik Gminy w P. wszczął postępowanie scaleniowe i zawiadomił o tym wnioskodawcę. Jako podstawę prawną postępowania wskazał art. 3 ust.1 i 2 oraz art. 5 i art.12 cytowanej wyżej ustawy o scalaniu gruntów. Zgodnie z zawiadomieniem przedmiotem postępowania miało być przeniesienie drogi publicznej z działki [...] o pow. 0,05 ha, stanowiącej współwłasność W. P. i Skarbu Państwa i[...] o pow. 0,04 ha stanowiącej własność Urzędu Gminy w P. M. na granicę między wsiami S. – H., po działce nr [...] będącej własnością S. P.. Rozliczenie powierzchni miało się odbyć na zasadzie scalenia gruntów. Prace scaleniowe zlecono Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolniczych w S.. W toku prac scaleniowych 19 października 1983r. sporządzono protokół z uzgodnień w Urzędzie Gminy z udziałem przedstawiciela Biura Geodety, Urzędu Gminy i S. P.. Zgodnie z tym protokołem scalenie dotyczyć miało drogi [...] i [...]. Nowa droga miała przebiegać przez grunty S. P. przy granicy wsi S. i H.. S. P. zrezygnował z dopłaty od Skarbu Państwa i zobowiązał się uczestniczyć przy urządzaniu nowej drogi. Decyzją z dnia [...] stycznia 1984r. Naczelnik Gminy w P. zatwierdził projekt scalenia. Zgodnie z tą decyzją S. P. otrzymał działki [...] o pow. 0,05 ha, działkę [...] i [...] , zaś W. P. otrzymała działki [...],[...],[...],[...]. Skarb Państwa – Urząd Gminy otrzymał działki [...],[...],[...],[...],[...] , [...] . Ta decyzja uprawomocnia się. Dnia 20 grudnia 2001r. S. P., będący już spadkobiercą W. P., wystąpił do Wojewody M. o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Zarzucał, że postępowanie toczyło się wbrew ustawie, ponieważ wniosek pochodził tylko od jednego rolnika. Zarzucał ponadto, że postępowanie to nie miało na celu poprawienia struktury gruntów gdyż dotyczyło tylko dwóch gospodarstw i w istocie doprowadziło do wywłaszczenia go z jego gruntów i utworzenia 6 dróg kosztem jego gospodarstwa. Podnosił też, że nie otrzymał w zamian gruntów o równej wartości ani rekompensaty pieniężnej. Wojewoda M. przekazał sprawę według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P.. W uzasadnieniu podało, że na podstawie art.3 ust.2 p.2 ustawy o scalaniu gruntów postępowanie scaleniowe mogło toczyć się z urzędu, jeżeli o scalenie występowała osoba, której grunty wymagały poprawienia rozłogu. Skarżący nie otrzymał dopłat, gdyż zgodnie z protokołem z dnia 19 października 1983r. sam z nich zrezygnował. S. P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podnosił, że droga znajdująca się na działce[...] , która miała być przesunięta, nie została przesunięta i nadal istnieje wewnątrz jego gospodarstwa. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2002r. SKO w W. po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniosło, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady stabilności prawomocnych decyzji administracyjnych. Stwierdziło też, że skarżący nie wymienił żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 KPA, które uzasadniałyby nieważność decyzji. Skład orzekający nie stwierdził żadnych uchybień w postępowaniu przed SKO ani też wad decyzji scaleniowej. Przypomniał też, że S. P. sam zrezygnował z dopłat więc nie może czynić zarzutu, że ich nie otrzymał. Na tę decyzję S. P. wniósł skargę do NSA. Zarzucał naruszenie art. 3 ust.1 ustawy o scalaniu gruntów. Podnosił, że wnosił o przeniesienie drogi i wobec tego wszczęcie z urzędu postępowania scaleniowego było nieuprawnione. Podnosił też naruszenie art.1 ustawy scaleniowej, gdyż miało dojść do poprawy struktury rozłogów a doszło do pogorszenia i wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powołując się na argumenty podane w uzasadnieniach swoich orzeczeń. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którego siedziba znajduje się w W., sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło sprawy wnikliwie i nie zbadało rozbieżności między dokumentami poprzedzającymi decyzję scaleniową a treścią samej decyzji. Wniosek S. P. z 1983r. dotyczył przeniesienia drogi z działek [...] i [...] na działkę [...]. SKO prawidłowo ustaliło, że instrumentem prowadzącym do realizacji tego wniosku mogło być, przewidziane art. 3 ust.2 p.2 ustawy z 28 marca 1982r. o scalaniu gruntów, wszczęte z urzędu postępowanie scaleniowe, gdyż w istocie wnioskodawcy chodziło o poprawienie struktury rozłogów, czyli realizację celu o jakim mowa w art.1 tej ustawy. Jednak jest całkowita rozbieżność między tym co miało być zrobione dla poprawy struktury rozłogów a treścią decyzji scaleniowej. Z wniosku S. P., uchwały Gminnej Rady Narodowej, zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz protokołu uzgodnień wynika, że celem postępowania było przeniesienie drogi z działek [...] i [...] na działkę [...], przy jednoczesnej rezygnacji S. P. z dopłat za przeznaczenie jego gruntów – części działki [...] - na nową drogę. Decyzja Naczelnika Gminy z [...] stycznia 1984r. będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, rozstrzyga sprawę dróg zupełnie inaczej, niż to wynika ze wskazanych dokumentów: przekazuje S. P. jedną tylko działkę "drogową" [...] , natomiast wbrew wcześniejszym ustaleniom pozostawia drogę na działce [...] i tworzy aż 5 nowych dróg na gruntach będących własnością S. P. i jego matki. W myśl art. 69 ustawy z 25 stycznia 1958r. o radach narodowych Naczelnik Gminy jako organ wykonawczy i zarządzający Gminnej Rady Narodowej zapewnia wykonanie jej uchwał. Uchwałami tymi Naczelnik jest związany. Należało więc rozważyć czy decyzja Naczelnika Gminy wydana całkowicie wbrew uchwale Gminnej Rady Narodowej podjętej w kwestii sposobu scalenia była zgodna z prawem. Kwestie te nie zostały wyjaśnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które badając prawidłowość postępowania scaleniowego nie rozważyło problemu całkowitej rozbieżności między uchwałą Gminnej Rady Narodowej w kwestii scalenia a jej realizacją w formie decyzji organu wykonawczego tj. Naczelnika Gminy. Badając sprawę organ nie zażądał też dołączenia do akt mapy ewidencyjnej, a trudno oceniać prawidłowość decyzji scaleniowych nie śledząc ich skutków na mapie. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ w I i II instancji z naruszeniem art.7 i art.77 KPA nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes obywatela, a w związku z tym na zasadzie art. 145 § 1 p.1 lit.c wojewódzki sąd administracyjny orzekł jak w sentencji.