II SA 3595/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Romanowski, Sędziowie sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka,, sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2004 r. sprawy ze skargi J. H. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wydania opinii w sprawie wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] uchyla zaskarżoną uchwałę Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2003r. – Krajowa Rada Notarialna oddaliła zażalenie J. H. na postanowienie – uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] listopada 2002r. zawierającą negatywną opinię w sprawie wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Jak wynika z zaskarżonej uchwały Rada Izby Notarialnej w [...] trzykrotnie opiniowała negatywnie wniosek J. H. o powołanie go na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], przy czym ostatnio uczyniła to postanowieniem z [...] listopada 2003r. nr [...], w którym powołano się na fakt, że od czasu wydania poprzedniej opinii negatywnej z [...] stycznia 1999r. nie zmieniły się dokumenty, które byłyby podstawą zmiany stanowiska Rady Izby Notarialnej w tej sprawie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uległ w tym czasie zmianie, a nieusprawiedliwione nieprzybycie J. H. na rozmowę z członkami Rady Izby Notarialnej w [...] uniemożliwiło Radzie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego zalecanego przez Krajową Radę Notarialną w uchwale nr [...] z [...] kwietnia 2001r. Tym samym niemożliwym było na podstawie tego samego stanu faktycznego wydanie opinii o innej treści niż poprzednio. W skardze z [...] września 2003r. J. H. podniósł, iż Rada Izby Notarialnej przeprowadzała z nim rozmowy podczas których uzyskała niezbędne informacje o jego osobie przydatne do wydania opinii a także, że materiał dowodowy i stan faktyczny uległy zmianie. Zważył nadto, iż uznanie, że nie daje rękojmi wykonywania zawodu notariusza ze szczególną starannością nie zostało uzasadnione. Nie wskazano przesłanek, w oparciu o które uznano, że J. H. nie daje określonej przepisami rękojmi. Skarżący wskazał, iż Radzie Izby nie przysługuje prawo sprawdzania przygotowania m.in. radcy prawnego do wykonywania zawodu notariusza, a nadto iż Krajowa Rada Notarialna nie odniosła się do zarzutów merytorycznych podniesionych przez niego w zażaleniu. Krajowa Rada Notarialna w [...] w odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie podniosła, iż samo spełnienie przez kandydata na notariusza przesłanek określonych w art. 11 ustawy z 14 lutego 1991 – Prawo o notariacie nie oznacza jego merytorycznego oraz wystarczającego przygotowania do wykonywania tego zawodu i nie rodzi obowiązku powołania na notariusza. Powołanie jest bowiem rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Skoro obowiązkiem organu rozstrzygającego jest zasięgnięcie opinii co do elementów innych niż formalne, to oprócz zbadania przesłanek o charakterze formalnym określonych art. 11 i 12 Prawa o notariacie, organ obowiązany jest także do uwzględnienia innych przesłanek, także takich, które choć nie zostały sformułowane wyraźnie w obowiązujących przepisach, to można je z nich wyinterpretować. Oznacza to, że niezbędnym kryterium powołania na notariusza jest wyjaśnienie i ocena kwalifikacji merytorycznych, poziomu wiedzy i doświadczenia kandydata niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Ponadto Krajowa Rada Notarialna odwołała się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a nadto do argumentów zawartych w uzasadnieniu uchwały Rady Izby Notarialnej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uzasadnienie. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie (Dz.U. 2002r. nr 42, poz. 369) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Wydanie takiej opinii następuje w ramach współdziałania przewidzianego w art. 106 § 1 k.p.a. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy – Prawo o notariacie nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej. Odnosi się to zarówno do decyzji ministra dotyczącej powołania na stanowisko notariusza, jak i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego. Art. 11 ustawy Prawo o notariacie określa, kto może być notariuszem, przy czym mocą art. 12 tejże ustawy część z tych wymagań określonych w punktach od 4 -6 nie dotyczy m.in. radców prawnych, którzy wykonywali ten zawód co najmniej przez 3 lata. Zwolnienie to jest jednoznaczne, nie zostało obwarowane żadnymi wyjątkami ani jakimkolwiek procedurami. W rezultacie żaden organ nie może sprawdzać przygotowania m.in. radcy prawnego z 3 letnim stażem w tym zawodzie, ponieważ w świetle art. 12 prawo o notariacie spełnia on wymagania kwalifikacyjne niezbędne do powołania go na stanowisko notariusza. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wydawaniu opinii właściwa rada notarialna nie może badać kwalifikacji m.in. radcy prawnego ani też weryfikować w innej formie jego przygotowania merytorycznego. Odmowa poddania się czynnościom sprawdzającym nie może być w żadnym przypadku interpretowana przez organ opiniujący jako brak wiedzy. Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 28 sierpnia 2001r. II SA 1736/00 – uzurpowanie przez radę właściwej izby notarialnej prawa do weryfikacji wiedzy i przygotowania zawodowego osób wymienionych w art. 12 wskazanej ustawy nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Jest również niezgodne z art. 7 k.p.a. i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jedynym elementem cennym kwalifikacji kandydata do zawodu notariusza pozostaje nieskazitelność charakteru. O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne czyny i słowa, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. W grę wchodzi więc przesłanka prawna podlegająca ocenie, tym niemniej ocena ta nie może być dowolna, w każdym wypadku musi opierać się na ustalonych faktach i podlega kontroli sądowo-administracyjnej co do jej zgodności z prawem. Kontrola legalności decyzji czy też uchwał uznaniowych ma zakres ograniczony. Sprowadza się bowiem do ustalenia czy decyzja (uchwała) podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji (uchwały) oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała została wydana przez organ właściwy, w oparciu o obowiązujący przepis prawa materialnego tj. art. 11 prawa o notariacie, natomiast jej uzasadnienie nie koreluje z treścią samej sentencji uchwały negatywnie opiniującej osobę J. H. jako kandydata na notariusza. Uznanie, iż nie spełnia on przesłanek dających rękojmię wykonywania zawodu notariusza ze szczególną starannością nie zostało powiązane z konkretnymi faktami i bez przedstawienia przekonywującej argumentacji prawnej. Krajowa Rada Notarialna nie wskazała jakich warunków stanowiących o nieskazitelnym charakterze nie spełnia J. H., gdyż w uzasadnieniu uchwały brak jest w ogóle analizy i oceny jego charakteru. Organ nie wykazał jaki wpływ postawa J. H. miała na jego ocenę w aspekcie moralno-etycznym. Jest natomiast odwołanie do poprzedniej opinii negatywnej, której w aktach sprawy brak, zaś uchwała zawierająca tę opinię została [...] kwietnia 2004r. uchwała nr [...] Krajowej Rady Notarialnej uchylona. Nie znany jest zatem stan faktyczny stanowiący podstawę wydania poprzedniej opinii, brak jest analizy merytorycznej, nie można zatem skontrolować toku rozumowania Rady przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Treść opinii podejmowanych przez Radą ma charakter uznaniowy, ale nie może to być uznanie dowolne, nie poparte żadnymi argumentami. Krajowa Rada Notarialna jest zatem zobligowana do skompletowania materiału dowodowego i wyczerpującego uzasadnienia podjętej przez siebie uchwały tak, aby ocena oparta była na ustalonych faktach i mogła być skontrolowana co do jej zgodności z prawem. Podnieść nadto należy, iż kryterium celowości ustanowienia kolejnej kancelarii notarialnej nie zostało przewidziane w ustawie – Prawo o notariacie, jako warunek utworzenia nowej kancelarii. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał potrzebę ciągłego zwiększania dostępności usług notarialnych. Przykładowo w wyroku z dnia 21 stycznia 1999r. sygn. akt II SA 1675/98 wyraził podgląd, że prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kancelarii było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji. Mając powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł jak na wstępie.