II SA 3604/03

Dnia 22 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Zdzisław Romanowski WSA Pamela Kuraś-Dębecka / spr./ Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu w dniu 15 października 2004 r. w Warszawie na rozprawie sprawy ze skargi C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. Na mocy umowy z dnia [...] czerwca 1992 r. zawartej z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich na czas określony do [...] grudnia 2000 r. P. Sp. z o.o. w W. / obecnie C. / uzyskała zgodę na zainstalowanie plansz wolnostojących na drogach wojewódzkich i krajowych. Po upływie obowiązywania tej umowy i wobec odmowy zdemontowania przez skarżącą konstrukcji nośnej reklamy zlokalizowanej przy ul. J. w rej D., decyzją z dnia [...] marca 2001 r. wydaną przez Dyrektora ZDM , działającego z upoważnienia Zarządu W. nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie na niej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni [...] m.kw. w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] marca 2001 r .czyli łącznie [...] dni. Za jeden metr kwadratowy powierzchni reklamowej przyjęto opłatę w wysokości [...] zł. powiększoną dziesięciokrotnie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] maja 2001 r. Na skutek wniosku skarżącej złożonego w trybie 154 kpa , decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Dyrektor ZDM zmniejszył wymierzoną karę pieniężną do kwoty [...] zł ustalając przelicznik [...] zł za 1 m.kw. powierzchni reklamowej. Na skutek odwołania skarżącej SKO w dniu [...] marca 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję powołując się na zmianę przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych , które weszły w życie z dniem 1 października 2002 r. i uchyliły § 10 b nakazujący waloryzację stawek wyjściowych według wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa ZUS. Wyrokiem z dnia 12 marca 2003 r. NSA stwierdził nieważność decyzji Dyrektora ZDM z dnia [...] marca 2001 r. i decyzji SKO z dnia [...] maja 2001 r. uznając ,że decyzje to zostały wydane bez podstawy prawnej i wskazując ,iż art. 40 ust.7 ustawy o drogach publicznych nie zawiera postanowień pozwalających na nałożenie za zajęcie pasa drogowego dodatkowych obowiązków w postaci konieczności zapłaty różnicy pomiędzy karą ustaloną na podstawie § 8 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. a wartością tej kary ustaloną z uwzględnieniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa ZUS. Na skutek rozpoznania wniosku skarżącej, kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] marca 2003 r. , zaś w dniu [...] sierpnia 2003 r. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy , SKO utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu obu decyzji wskazano ,że wbrew twierdzeniom skarżącej, która powoływała się na wadliwość decyzji zmieniających nałożone kary pieniężne w związku z treścią wyroku NSA z dnia 12 marca 2003 r., nie istnieje żaden przepis prawa stanowiący ,iż z chwilą stwierdzenia nieważności decyzji zmienionej w trybie 154 kpa , decyzja zmieniająca jest nieważna. Ponadto , decyzja zmieniająca z dnia [...] sierpnia 2002 r. została wydana wcześniej niż wyrok NSA , a zatem w momencie wydania nie była wadliwa bowiem nie ma prawnego zakazu zmieniania w trybie art. 154 kpa decyzji zaskarżonej do NSA. Natomiast decyzję z dnia [...] marca 2003 r. wydano już po wyroku NSA lecz ten fakt nie przesądza o jej nieważności. Powołano się też na orzecznictwo NSA i Sądu Najwyższego , z którego wynika że zaistniałe okoliczności mogą być jedynie podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. kpa W skardze do Sądu skarżąca wnosi o uchylenie obu decyzji zarzucając , że decyzja zmieniająca ZDM z dnia [...] sierpnia 2002 r. i utrzymująca ją decyzja SKO z dnia [...] marca 2003 r. na skutek stwierdzenia przez NSA nieważności decyzji zmienionych , stała się wadliwa od chwili wydania a zatem wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji był uzasadniony. Ponadto zarzuca naruszenie przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 4 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca wywodzi ,że zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło na mocy zezwolenia administracyjnego lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej a zatem nie było zajęciem samowolnym , co wyłącza zastosowanie w sprawie trybu administracyjnego. Ponadto , nie przeprowadzono z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy , w szczególności brak protokołów ZDM wskazujących na wielkość powierzchni reklamowej i ilość dni , stanowiących podstawę do naliczenia kar pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. WOBEC POWYŻSZEGO WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ CO NASTĘPUJE ; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U.Nr.53 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to ,że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną / art. 134 & 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.Nr. 153 poz.1270/ W ocenie Sądu skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Strona skarżąca utrzymuje ,iż decyzja zmieniająca z dnia [...] sierpnia 2002 r. zawiera wadę od chwili jej wydania przez Zarząd Dróg Miejskich , bowiem decyzja zmieniona , będąca podstawą decyzji zmieniającej byłą nieważna od momentu jej wydania , co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2003 r. Wadliwość ta polega , zdaniem strony skarżącej , na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Te okoliczności ,w ocenie skarżącego, uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art.156 & 1 ust. 7 kpa. Natomiast Organ prezentuje pogląd , zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt. 7 kpa możliwe jest jedynie wtedy , gdy skutek wady decyzji został wprost ustanowiony w przepisie odrębnym w postaci rygoru nieważności , co nie miało miejsca w sprawie. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji , w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie stanowi podstawę do wznowienia postępowania / art. 145 § 1 pkt. 8 kpa/. Wynika stąd ,że nie dopatrzono się możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] marca 2003 r. . Co do zasady stanowisko Organu opiera się na błędnym przekonaniu ,że nawet w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji zmienionej organy administracji mogą kontynuować postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 154 kpa. Nie ulega też wątpliwości ,że decyzja zmieniająca opiera się na decyzji zmienionej w tym znaczeniu ,że warunkiem zmiany decyzji jest istnienie i ważność decyzji która ma być zmieniona. Należy jednak mieć na uwadze ,że w postępowaniu z art. 154 kpa wyłącznymi przesłankami zmiany lub uchylenia decyzji są interes społeczny i słuszny interes strony czyli postępowanie takie może dotyczyć jedynie decyzji posiadającej wady niekwalifikowane , a więc takie które nie dają podstaw do wznowienia lub do stwierdzenia nieważności./ wyrok NSA z 27.08.1999 r. I SA 1999/98/. Natomiast postępowaniem z art. 154 kpa nie może być objęta decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r. na system weryfikacji decyzji składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji , postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności , a to oznacza ,że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zważyć również należy ,że naruszenie wyłączności stosowanie określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa ,będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji./ I SA 286/99/. Tymczasem w sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] marca 2003 r. utrzymano w mocy decyzję z [...] sierpnia 2002 r. , zmieniającą decyzję z dnia [...] marca 2001 r. , która to decyzja wyrokiem NSA z dnia 12 marca 2003 r. została uznana za decyzję nieważną. Aczkolwiek należało by zgodzić się z poglądem prezentowanym przez Organ , iż w przypadku wydania wyroku przez NSA stwierdzającego nieważność decyzji zmienionych po dacie zakończenia postępowania toczącego się w trybie 154 kpa ,zaistniałyby podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 8 kpa , jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wynika stąd ,że postępowanie toczące się w trybie art. 154 kpa dotyczyło zmiany decyzji nieważnych i wyeliminowanych z obrotu prawnego przez wyrok NSA z dnia 12 marca 2003 r. , zatem dotkniętych wadami kwalifikowanymi. W szczególności zarzut ten dotyczy decyzji z dnia [...] marca 2003 r. i w tym zakresie brak jest uzasadnionych podstaw prawnych do uznania za słuszne argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji od dnia [...] marca 2003 r. odpadły podstawy prawne określone w art. 154 kpa do kontynuowania postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Konsekwencją takiego stanowiska Sądu jest stwierdzenie ,że został rażąco naruszony przepis art. 154 kpa , co powoduje ,że zaskarżone decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w dniu [...] marca 2003 r. podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego rozważanie pozostałych zarzutów zawartych w skardze jest bezprzedmiotowe.