II SA 3615/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Wdowiak asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2002r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę kandydatów na syndyków masy upadłości uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] lipca 2002r. Prezes Sądu Okręgowego w K, decyzją z [...] lipca 2002r. na podstawie §4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1998r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości (Dz. U. nr 55, poz. 359 ze zm.) odmówił wpisania B. C. "na listę kandydatów na syndyków masy upadłości". Wymieniony przepis §4 rozporządzenia stanowi, że listy kandydatów na syndyków prowadzą prezesi sądów wojewódzkich (obecnie okręgowych). Wpisanie na listę następuje na podstawie zgłoszenia osoby ubiegającej się o wpis, po wykazaniu przez nią, że ma kwalifikacje lub warunki, o których mowa w §1 lub 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji Prezes Sądu podał, że "wnioskodawca nie wykazał spełnienia przesłanek wpisu na listę kandydatów na syndyków określonych w §1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia". W świetle tego przepisu osoba fizyczna kandydująca na syndyka upadłości powinna spełniać warunek niekaralności za popełnione umyślnie przestępstwo przeciwko mieniu. B. C. odwołał się od w/w decyzji do Ministra Sprawiedliwości. Wskazał w szczególności, że na żądanie Prezesa Sądu przedłożył odpis wyroku z Sądu Rejonowego w T. G. z [...] czerwca 1999r., którym został skazany na karę grzywny za przestępstwo z art. 270 §1 k.k. (stosownie do tego przepisu odpowiedniej karze podlega "kto, w celu użycia za autentyczny, podrabia lub przerabia dokument lub takiego dokumentu jako autentycznego używa"). Jednak jest to odpowiedzialność za przestępstwo przeciwko dokumentom, a nie przeciwko mieniu. Zatem rozstrzygnięcie decyzji jest niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] października 2002r. wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z §1 pkt 2 i §4 w/w rozporządzenia, powyższą decyzję Prezesa Sądu utrzymał w mocy. Minister podał, że wobec skazania B. C. za występek przeciwko wiarygodności dokumentów, a nie przeciwko mieniu, fakt ten "nie jest objęty dyspozycją §1 pkt 3 cyt. rozporządzenia (...)". Jednakże B. C. nie wykazał, że spełnia inne warunki przewidziane w §1 pkt 2 rozporządzenia. Mianowicie nie wykazał się znajomością prawa gospodarczego, cywilnego, pracy oraz finansów. Środkami wykazania się znajomością tych dziedzin prawa są dyplomy ukończenia studiów magisterskich i podyplomowych, kursów i szkoleń zakończonych sprawdzianem wiedzy w odpowiednim zakresie. Przedłożone przy wniosku takie dokumenty, jak dyplom Politechniki Śląskiej z 2 września 1987r. stwierdzający odbycie studiów na Wydziale Górniczym, dyplom Politechniki Śląskiej z 9 listopada 1999r. stwierdzający odbycie studiów na Wydziale Organizacji i Zarządzania, zaświadczenie Centrum Prywatyzacji z 16 stycznia 1994r. o ukończeniu kursu w dniach 10 - 16 stycznia 1994r. dotyczącego zasad zarządzania firmą oraz zaświadczenie Szkoły Controllingu z 8 marca 1996r. o uczestnictwie w programie kształcenia controllerów, nie dowodzą – zdaniem Ministra – wymaganej wiedzy w dziedzinie prawa gospodarczego, cywilnego, pracy i finansów. Skoro B. C. nie posiada łącznie wszystkich kwalifikacji wymienionych w §1 cyt. rozporządzenia, odmowa przedmiotowego wpisu była zasadna. B. C. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Według skarżącego decyzja ta narusza przepisy, gdyż Minister rozpoznał sprawę "w zakresie wykraczającym poza zakres odwołania tj. §1 pkt 3 rozporządzenia". §1 pkt 2 rozporządzenia stanowi jedynie, że kandydat na syndyka powinien wykazać się znajomością prawa gospodarczego, cywilnego, pracy oraz finansów. Przepis ten nie wskazuje jednak przykładowych środków wykazania się tą znajomością. Ponadto używa określenia, że osoba taka "powinna wykazać się znajomością", a nie musi lub jest obowiązana. Zatem kryteria określone w decyzji nie znajdują odzwierciedlenia w treści §1 pkt 2 rozporządzenia. Według skarżącego program ukończonych przezeń studiów na Wydziale Organizacji i Zarządzania Politechniki Śląskiej obejmował wszystkie w/w dziedziny wiedzy, a ich znajomość była weryfikowana sprawdzianem wiedzy. Poza tym, 10 października 2002r. sąd zarządził zatarcie skazania, o którym była wyżej mowa. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko, akcentując, że jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozstrzygnąć tę samą sprawę, a nie tylko ograniczyć się do kontroli argumentów skarżącego i decyzji pierwszoinstancyjnej. Wg Ministra "nie można podzielić poglądu wskazującego na wadliwą interpretację przez Prezesa Sądu (...) treści §1 pkt 2 (...) rozporządzenia (...)". Warunkiem dochodzonego w sprawie wpisu jest łączne spełnienie wskazanych w tym przepisie kwalifikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem l stycznia 2004r. weszły w życie: • ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., • ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., • ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 §l p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. l §l u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §l p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Prezes Sądu Okręgowego w K. oparł decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na ustaleniu braku przesłanki niekaralności skarżącego wymaganej w przepisie §1 pkt 3 w/w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1998r., nie rozważając szczegółowo tej kwestii. W szczególności nie bacząc na to, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty (wyrok sądowy i informacja z Krajowego Rejestru Karnego) potwierdzające jedynie skazanie skarżącego za czyn z art. 270 §1 k.k. (przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów), a nie za popełnione umyślnie przestępstwo, o jakim mowa w §1 pkt 3 rozporządzenia. Rozpoznając odwołanie od w/w decyzji Minister Sprawiedliwości podzielił zasadność zarzutów skarżącego na tle tego rozstrzygnięcia, podnosząc, że skazanie go za występek przeciwko wiarygodności dokumentów nie jest objęte dyspozycją wymienionego przepisu rozporządzenia. Utrzymał jednak tę decyzję w mocy, uznając, że skarżący nie wykazał spełnienia warunków do uzyskania dochodzonego wpisu, o których mowa w §1 pkt 2 rozporządzenia. Poczynił zatem własne ustalenia w sprawie i oparł decyzję na przepisie prawa, który nie był zastosowany przez organ pierwszoinstancyjny, ani organ ten (Prezes Sądu) nie czynił w oparciu o dyspozycję tego przepisu żadnych ustaleń i wyjaśnień. Takie działanie organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a. W szczególności, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Jednak zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to ogólnie rzecz ujmując, że organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą załatwioną w pierwszej instancji, przy czym tożsamość przedmiotową należy ujmować również w kontekście materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Jeżeli decyzję tę utrzymuje w mocy, to zgadza się z organem pierwszej instancji. Zatem decyzja taka może być wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy organ ten podjąłby decyzję identyczną w treści jak zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, przy czym identyczność tą odnieść należy również do przesłanek faktycznoprawnych rozstrzygnięcia. Inaczej rzecz ujmując musi to być w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie prawidłowe zarówno pod względem celowości jak i zgodności z prawem. Wszak przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej już decyzją pierwszoinstancyjną. Zasada praworządności zobowiązuje ten organ do sprawdzenia zgodności z prawem tej decyzji, zasada ochrony interesu obywateli obliguje do sprawdzenia aspektu celowościowego decyzji, natomiast zasada prawdy materialnej do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stąd też organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym w pierwszej instancji. Organ odwoławczy może stwierdzić, że w pierwszej instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzono je w niepełnym zakresie. Jednak wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego polegającego na braku wyjaśnienia sprawy, albo wyjaśnienia niepełnego, organ odwoławczy nie może usunąć przeprowadzając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Takie działanie narusza bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Wprawdzie zgodnie z przepisami art. art. 136 i 138 §2 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego według przepisów o postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji, jednak może uwzględnić nowe fakty i dowody pod warunkiem, że nie czynią one nowej sprawy administracyjnej. Rozpoznaje bowiem sprawę w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony i rozpoznany w pierwszej instancji i ewentualnie przez siebie uzupełniony. Reasumując, organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia), winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (por. art. 138 §2 k.p.a. – konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej). Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić) musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ten jednak sposób postąpił Minister Sprawiedliwości w niniejszej sprawie. Rozpoznając ściśle sprecyzowany zarzut skarżącego, uznał go za trafny. Mimo to utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w K. z [...] lipca 2002r. odmawiającą wpisania skarżącego na listę kandydatów na syndyków, z tym że powołał nową podstawę prawną (przesłankę) tej odmowy, a to §1 pkt 2 rozporządzenia i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie okolicznościami, których Prezes Sądu w ogóle nie brał pod uwagę, gdyż prowadził to postępowanie (jak wynika z treści decyzji) pod kątem przesłanki odmowy wpisu ujętej w §1 pkt 3 rozporządzenia. Tym samym skarżący pozbawiony został możliwości zweryfikowania podjętego w ten sposób rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, gdyż decyzja Ministra działającego w charakterze organu odwoławczego jest decyzją ostateczną. W okolicznościach tej sprawy Minister kwestionując prawną przesłankę rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej nie mógł tej decyzji utrzymać w mocy – tyle że w oparciu o przesłankę wymienioną w innym przepisie §1 rozporządzenia, gdyż przesłanka ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, do czego uprawniony jest organ pierwszej instancji. Dodatkowo zwraca uwagę, że Prezes Sądu w w/w decyzji z [...] lipca 2002r. nie tylko nie rozważał w najmniejszym stopniu okoliczności, które składają się na przesłankę odmowy dochodzonego przez skarżącego wpisu na listę kandydatów na syndyków, o której mowa w §1 pkt 2 rozporządzenia, ale również wyjaśnienie przesłanki, na której oparł swoje rozstrzygnięcie, sprowadza się do wymienienia przepisu, który przesłankę tą przewiduje – tzn. §1 pkt 3, bez bliższej jego analizy w kontekście stanu faktycznego sprawy. Zasadniczo można powiedzieć, że uzasadnienie decyzji Prezesa Sądu nie tylko nie odpowiada wymogom art. 107 §3 k.p.a., ale wręcz oscyluje na granicy jego braku, co jest poważnym naruszeniem przez ten organ standardów postępowania administracyjnego. Właściwie z treści tej decyzji nie wynika, czy i w jakim zakresie Prezes Sądu czynił postępowanie wyjaśniające w sprawie oraz na jakiej podstawie doszedł do wniosku, że skarżący nie spełnia warunku określonego w §1 pkt 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu (dwuzdaniowym) wymieniony został jedynie numer przepisu, nawet bez przytoczenia jego treści. Ponownie rozpoznając sprawę organ ten będzie więc miał na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie – stosownie do art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 §3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto podjęte w sprawie rozstrzygnięcie i precyzyjną jego analizą, dokonaną w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Mając te kierunkowe zasady postępowania administracyjnego na uwadze, organ wszechstronnie rozpatrzy wniosek skarżącego o wpisanie na listę kandydatów na syndyków upadłości, bacząc w szczególności na to, że ubiegający się o ten wpis winien odpowiadać wszystkim łącznie przesłankom wymienionym w §1 rozporządzenia (z zastrzeżeniem §2, 3 i 5), a stwierdzenie braku którejkolwiek z nich uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.s.a., jak w sentencji wyroku.