II SA 3697/02

Dnia 14 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie WSA Maria Jagielska Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004 roku sprawy ze skargi N. SA w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty koncesyjnej oddala skargę N. Spółka z o.o. wystąpiła z wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2001 r. do Ministra Łączności o: 1. stwierdzenie wygaśnięcia z mocy prawa koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. na świadczenie usług telekomunikacyjnych na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej zawierającej zezwolenie na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej, w tej części wniosek rozpoznawał Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - decyzja z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...], 2. wydanie decyzji potwierdzającej warunki zezwolenia telekomunikacyjnego w oparciu o warunki koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2000 roku, zawierającej zezwolenie na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej, w tej części wniosek rozpoznał Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - decyzja z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...], 3. zwrot uiszczonej opłaty koncesyjnej stanowiącej w dniu zwrotu równowartość w PLN kwoty 23 997 000 Euro, w tej części Minister Infrastruktury uznał się za właściwego do rozpoznania wniosku, dlatego też w dniu [...] listopada 2001 r. wszczął postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., znak [...] Minister Infrastruktury odmówił N. Sp. z o.o. zwrotu uiszczonej opłaty koncesyjnej z tytułu udzielenia koncesji Nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. zawierającej zezwolenie na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej. W uzasadnieniu decyzji podkreślone zostało, iż Minister Łączności udzielił spółce z ograniczoną odpowiedzialnością N. w dniu [...] maja 2000 r. Koncesji Nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenie na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej. W koncesji tej określono wysokość i terminy wnoszenia kolejnych rat za jej udzielenie. Spółka jest nadal zobowiązana do uiszczania czterech rat opłat koncesyjnych do 2005 roku, każda w wysokości 1 000 000 Euro, odpowiednio do 31 stycznia. Z dniem [...] stycznia 2001 r. koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniami na zakładanie i używanie sieci, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, przekształciły się z mocy prawa w zezwolenia telekomunikacyjne, zgodnie z dyspozycją zwartą w art. 142 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Zwrot uiszczonej opłaty koncesyjnej nie może nastąpić albowiem opłaty na udzielenie koncesji są niepodatkowymi należnościami budżetu państwa i stosuje się do nich odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa, natomiast Ministrowi Infrastruktury przysługują uprawnienia organu podatkowego. Na mocy rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz. U. Nr 118, poz. 572 z późn. zm.), które obowiązywało do dnia 31 grudnia 2000 r. przedmiotowe należności mogły być uiszczane ratalnie, zaś wysokość rat, terminy ich spłat oraz sposób ich uiszczania był określony w koncesji (§ 2 ust. 3 - 7 rozporządzenia). Przekształcenie koncesji w zezwolenie z mocy prawa nie oznacza bezprzedmiotowości decyzji ratalnych w zakresie opłaty za koncesję i nie prowadzi do natychmiastowej wymagalności opłat za koncesję. Opłata koncesyjna była nierozerwalnie związana z udzieleniem koncesji, a nie z faktem korzystania z niej. Z chwilą udzielenia koncesji spółka została zobowiązana do uiszczenia opłaty określonej w koncesji. Rozstrzygnięcie, czy opłata miała być wniesiona jednorazowo czy ratalnie należało do organu udzielającego koncesji tj. Ministra Łączności. Przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne uchylające z dniem [...] stycznia 2001 r. przepisy regulujące wnoszenie opłat koncesyjnych nie objęły swoją regulacją opłat wymaganych przed tą datą. Pomimo przekształcenia ex lege koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych w zezwolenie, wniesione opłaty koncesyjne nie podlegają zwrotowi, a na spółce ciąży obowiązek uiszczenia pozostałej opłaty w terminach określonych w koncesji. Pismem z dnia 22 lipca 2002 r. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością N. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2002 r. Spółka podnosiła, iż Minister Infrastruktury nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego oraz nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń spółki zawartych w jej wniosku z 13 kwietnia 2001 r., w którym żądała stwierdzenia wygaśnięcia postanowień koncesji dotyczących opłaty koncesyjnej oraz żądania zwrotu opłaty koncesyjnej. Minister nie odniósł się do żądań wnioskodawcy w zakresie wymagającym wyjaśnienia wymagalności opłat koncesyjnych w świetle przepisów ustawy. Uzasadnienie decyzji Ministra zawiera rażące braki, takie jak: 1. w sentencji orzeczenia ani też w uzasadnieniu, organ nie powołuje żadnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu opłaty koncesyjnej, nie wskazuje też na przepisy, które mogły stanowić merytoryczną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia, 2. uzasadnienie decyzji jest w całości niemerytoryczne, gdyż nie zawiera żadnej analizy prawnej zagadnień przedstawionych we wniosku w świetle okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę jako istotne dla sprawy, 3. organ pozostawił bez rozpoznania istotną część wniosku, dotyczącą opłat należnych po dniu [...] stycznia 2004 r. Organ nie zastosował i nie wyjaśnił powodów niezastosowania art. 142 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, mimo że przepis ten również stanowił podstawę żądań wnioskodawcy. Podobnie Minister nie podał powodów niezastosowania art. 142 ust. 6 cytowanej wyżej ustawy. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Ministra, jakoby nie było związku opłaty z obowiązywaniem koncesji. Organ nie zajął również stanowiska merytorycznego odnośnie rat wymagalnych po dacie [...] stycznia 2001 r., o co spółka wnosiła a także nie ocenił zarzutów wnioskodawcy dotyczących niezgodności z ustawą o łączności rozporządzenia w sprawie opłat koncesyjnych. Rozporządzenie to zostało wydane z przekroczeniem delegacji stawowej. Ustawa nie dopuszczała możliwości ustalania opłat koncesyjnych w przetargu ani tym bardziej waloryzowanie ich w Euro. Zdaniem spółki, Minister wydał decyzję z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. odmawiającą zwrotu uiszczonej opłaty koncesyjnej z tytułu udzielenia koncesji Nr [...]. Obok dotychczas powoływanych argumentów Minister powołał się na art. 59 lub art. 66 Ordynacji podatkowej, w świetle których brak jest przesłanek do ustalenia, iż zobowiązanie spółki do uiszczenia rat po 1 stycznia 2001 r. wygasło. Ustosunkowując się do zarzutu, iż organ nie odniósł się do kwestii dotyczących niezgodności z ustawą o łączności rozporządzenia w sprawie opłat koncesyjnych Minister Infrastruktury podniósł, iż w kwestii niezgodności rozporządzenia z ustawą właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia jest Trybunał Konstytucyjny. Do czasu jego zweryfikowania rozporządzenie cieszy się domniemaniem legalności, podobnie jak inne akty normatywne. Poza tym strona miała możliwość zweryfikowania decyzji o udzieleniu koncesji w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a następnie w drodze skargi złożonej do NSA, czego nie uczyniła. Opłata za udzielenie koncesji powinna być wniesiona przed odebraniem koncesji. Koncesja mogła natomiast zawierać plan spłaty w/w opłaty w ratach. Umieszczenie takiego zapisu w koncesji lub decyzji zmieniającej koncesję wymagało wniosku zainteresowanej strony. Z uwagi na to, że obowiązek wniesienia opłaty nie był skorelowany z wykonywaniem uprawnień wynikających z koncesji, ale stanowił ekwiwalent czynności organu administracyjnego, nie ma podstawy do zwrotu uiszczonej opłaty koncesyjnej. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz utrzymującą nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2002 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła N. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła rażące naruszenie art. 142 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 2002 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) oraz rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zważywszy na powyższe uchybienia skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji z uwagi na to, iż rażąco naruszają prawo, zaś gdyby NSA nie stwierdził wystarczającej podstawy do wydania orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji, to wniosła o przekazanie sprawy Ministrowi Infrastruktury w celu ponownego przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 142 § 3 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo Telekomunikacyjne w zw. z art. 162 k.p.a. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów procesu. Zdaniem skarżącej spółki, Minister Infrastruktury nie uwzględnił wszystkich zarzutów podnoszonych we wnioskach z dnia 13 kwietnia 2002 r. i z 22 lipca 2002 r. Nie dokonał zatem oceny całości materiału dowodowego i twierdzeń skarżącej spółki przez co naruszył art. 77 § 1 k.p.a. i przepisy materialne ustawy. W sentencji decyzji nie podano przepisów stanowiących materialna podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Nadal znajduje uzasadnienie zarzut, że kwestia wysokości opłat koncesyjnych po dniu [...] stycznia 2001 r. nie została przez organ właściwie rozpatrzona i nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję organ rażąco naruszył prawo, gdyż nie wziął pod uwagę skutków wynikających z samej ustawy, traktując koncesję jako obowiązujące stronę uprawnienie do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 142 ust. 1 pkt la) ustawy, z dniem wejścia w życie jej przepisów tj. 1 stycznia 2001 r. koncesje wydane na podstawie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o łączności" stały się z mocy prawa zezwoleniem w rozumieniu art. 3 ustawy. Koncesje zostały usunięte z obrotu prawnego a przedmiot uprawnień nimi objęty został poddany reżimowi zezwoleń telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 142 ust. 3 ustawy skutki prawne wynikające z art. 142 ust. 1 ustawy nie objęły tych z postanowień koncesji, których wykonanie stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy. Postanowienia te nie stały się treścią zezwolenia telekomunikacyjnego, powstałego ex lege w miejsce wygasłej koncesji. Twierdzenia organu, iż obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej nie był bezpośrednio powiązany z obowiązywaniem koncesji nie znajduje oparcia nie tylko w obowiązujących przepisach art. 142 ust. 1 i 3 ustawy ale również w przepisach rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie trybu i warunków przeprowadzania przetargu w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych, łącznie z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 53, poz. 333 z późn. zm.), którego ogłoszenie i przeprowadzenie na podstawie art. 14 a) ust. 3 pkt 2 ustawy o łączności poprzedzało wydanie koncesji. W nabytej przez skarżącego dokumentacji przetargowej określona została minimalna wysokość opłaty koncesyjnej, którą uczestnicy przetargu powinni byli zaoferować za uzyskanie uprawnienia o treści zgodnej ze wzorem koncesji załączonym do w/w dokumentacji przetargowej. Wysokość opłaty koncesyjnej, będąca przedmiotem oferty stanowiła więc uwarunkowany wymaganiami określonymi w dokumentacji przetargowej ekwiwalent za nabycie przez oferenta uprawnienia konkretnej treści. Jego elementami istotnymi była określona wyłączność prowadzenia działalności w przedmiocie koncesji, co gwarantował sam charakter uprawnienia (koncesja - wydawana po przeprowadzeniu przetargu a nie zezwolenie wydawane każdemu podmiotowi spełniającemu warunki określone ustawą) oraz gwarancje jego wykonywania przez okres piętnastu lat. Z tych powodów skarżąca spółka przystąpiła do przetargu w celu jego uzyskania, treści złożonej oferty, a w tym wysokości oferowanej opłaty koncesyjnej. Nie jest prawdziwe twierdzenie organu, iż ryzyko związane z rentownością działalności poniósł operator. Skarżąca spółka nie mogła mieć świadomości, że mimo wysokiej opłaty koncesyjnej, zadeklarowanej w celu uzyskania dostępu do rynku nie umożliwi ona realizacji zamierzonego przez nią celu gospodarczego wskutek wprowadzonej po [...] stycznia 2001 r. liberalizacji rynku i pozbawienia skarżącej wyłącznych uprawnień, które miały wynikać z koncesji. Zdaniem skarżącego, Minister Łączności nie miał upoważnienia do określenia w trakcie postępowania przetargowego wysokości opłaty koncesyjnej, ale obowiązany był ustalić tę wysokość w treści rozporządzenia z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz. U. 118, poz. 572 z późn. zm.). Bezprawność ustalenia wysokości opłaty koncesyjnej polegała na umieszczeniu w koncesji postanowień tę wysokość określających. Za źródło ustalenia opłaty i jej wysokość nie można uznać przepisów ustawy o łączności. Wysokość opłat koncesyjnych na podstawie art. 20 a) ust. 2 ustawy o łączności Minister Łączności powinien określić poprzez wydanie rozporządzenia. Obowiązku tego Minister Łączności w szczególności nie wykonał poprzez wydanie rozporządzenia z dnia 9 października 1995 r. Nie określało ono wysokości opłaty, wskazując jedynie, że nie może być ona niższa od równowartości 200 Euro (§ 1 pkt 1 cyt. Rozporządzenia). Nałożenie opłaty w wydanej skarżącej spółce koncesji w wysokości ustalonej podczas przeprowadzonego przetargu nastąpiło z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, jak stanowi art. 7 Konstytucji, a powtórzonej w art. 6 k.p.a. Taka wadliwość rozstrzygnięcia w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem skarżącej spółki, stanowi o istnieniu przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga spółki N. S.A. z siedzibą w W. nie jest zasadna, albowiem zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury odpowiadają prawu. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, organ wszechstronnie zebrał i ocenił materiał w sprawie a uzasadnienia zaskarżonych decyzji odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżącej w dniu [...] maja 2000 r. została udzielona przez Ministra Łączności koncesja Nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenie na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o wskazane w niej przepisy ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 z późn. zm.), w wyniku przetargu przeprowadzonego na podstawie rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie trybu i warunków przeprowadzania przetargów w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych, łącznie z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 53, poz. 333 z późn. zm.). Za udzielenie tej koncesji spółka zobowiązana była uiścić opłatę, której wysokość oraz zasady podziału na raty zostały ustalone na podstawie § 1 ust. 1 i 3 oraz § 3 - 7 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczenia opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz. U. Nr 198, poz. 572 z późn. zm.) w związku z ust. 1 pkt 5 i 6, ust. 2 pkt 2 i 2a i ust. 10 załącznika nr 1 do w/w rozporządzenia oraz na podstawie złożonej dokumentacji ofertowej zgodnie z warunkami przetargu. Wobec tego, że spółka wnosiła o rozłożenie opłaty na raty, organ koncesyjny w decyzji określił wysokość i terminy wnoszenia kolejnych rat za jej udzielenie. Powyższej decyzji spółka nie kwestionowała ani w zakresie warunków wykonywanej działalności ani odnośnie wyliczenia wysokości opłaty za koncesję. Nie składała wniosku do Ministra Łączności o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem skoro decyzja z dnia [...] maja 2000 r. stała się ostateczna, powstał obowiązek uiszczenia opłaty za jej udzielenie. Nie zmienia tego okoliczność, iż na wniosek spółki organ rozłożył spłatę należnej opłaty na raty. Z dniem 1 stycznia 2001 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2000 r., Nr 73, poz. 852 z późn. zm.). Zgodnie z art. 142 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej, przysługujące spółce N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przekształciły się ex legę w zezwolenie telekomunikacyjne. Owo przekształcenie nie spowodowało, iż po stronie organu powstał obowiązek zwrotu skarżącej spółce wniesionych przez nią opłat. Taki obowiązek nie wynika wprost z przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne. Zarzut spółki, iż wniesione opłaty podlegają zwrotowi, albowiem zostały ustalone i pobrane na podstawie rozporządzenia w sprawie opłat koncesyjnych, wydanego z przekroczeniem delegacji zawartej w ustawie o łączności nie zasługuje na uwzględnienie albowiem w kwestii niezgodności rozporządzenia z ustawą orzeka Trybunał Konstytucyjny. Do czasu zweryfikowania go przez Trybunał Konstytucyjny rozporządzenie korzysta z domniemania legalności. Okoliczność, iż koncesja przekształciła się w zezwolenie nie powoduje również tego, że ustaje po stronie skarżącej spółki obowiązek uiszczenia niezapłaconych rat opłaty za udzielenie koncesji. Jak to zostało już wcześniej napisane obowiązek zapłaty opłaty koncesyjnej wynika z samego faktu udzielenia koncesji. Minister Infrastruktury wydając zaskarżone decyzje nie naruszył art. 142 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne albowiem przepis ten nie znajduje zastosowania do zawartych w koncesjach rozstrzygnięć odnośnie wysokości i sposobu uiszczenia opłat koncesyjnych. Jak słusznie podniósł Minister Infrastruktury opłaty koncesyjne mają charakter opłat administracyjnych. Stanowią dochód Skarbu Państwa. Są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.), do których mają zastosowanie przepisy działu III tej ustawy. Natomiast na podstawie art. 2 § 3 ustawy Ministrowi Infrastruktury przysługują uprawnienia organu podatkowego. W okolicznościach danej sprawy, brak jest którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 59 lub art. 66 Ordynacji podatkowej powodujących wygaśnięcie zobowiązania. Powyższe argumenty, podniesione przez Ministra Infrastruktury, które w całości Sąd podzielił, przemawiają za nietrafnością skargi, co skutkuje jej oddaleniem. Orzeczenie w sprawie Sąd wydał w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271; Nr 240, poz. 2052), art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270).