II SA 3710/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie: udostępnienia danych właściciela pojazdu uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Prezydent Miasta G., Zarząd Dróg i Zieleni w G. - jednostka budżetowa Gminy, zwrócił się wnioskiem z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...]. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. o udostępnienie danych osobowych ze Zbioru Danych Osobowych właściciela pojazdu nr rejestracyjny [...], do wykorzystania tych danych celem wyegzekwowania opłaty za nieopłacone parkowanie w obszarze płatnego parkowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] na podstawie art. 261 § 1, 2 i 3 kpa, art. 80d ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) i § 6 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie centralnej ewidencji pojazdów (Dz. U. Nr 106, poz. 1166) zwrócił wniosek z uwagi na nieuiszczenie opłaty w wyznaczonym terminie za udostępnienie danych. Organ administracji uznaje za bezsporne, że wnioskodawca ma interes w otrzymaniu żądanych informacji, jednakże ich udzielenie podlega opłacie, której nie uiścił. Powołując się na art. 80d ust. 1 pkt 2 w/w ustawy organ stwierdza, iż wnioskodawca jako jednostka budżetowa Gminy G. nie jest podmiotem wymienionym w art. 80c ust. 1 tej ustawy, dlatego też żądane dane mogą być udostępnione na zasadach określonych w art. 80c ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na postanowienie to Prezydent Miasta G. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący uważa, iż organ administracji niezasadnie przyjął, iż uprawnienie do nieodpłatnego udostępnienia żądanych danych przysługuje tylko starostom w realizacji ich ustawowych zadań. Zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie nie uwzględnił powołania się przez wnioskodawcę na ustawowe upoważnienie z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz przepisy prawa miejscowego, na mocy których wnioskodawca został powołany do załatwiania spraw w imieniu starosty z zakresu administracji publicznej dotyczącej dróg powiatowych i gminnych. Zgodnie bowiem z ustawą o samorządzie powiatowym, w miastach na prawach powiatów - a taki status ma miasto G.- funkcje starosty sprawuje Prezydent Miasta G. w sprawach, których realizacja należy do zadań ustawowych tego organu. Zarząd Dróg i Zieleni, jako jednostka organizacyjna powiatu korzysta, zdaniem skarżącego, z praw jakie przysługują organowi tej jednostki samorządowej - staroście. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] na podstawie art. 80c ust. 4 w związku z art. 80d ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 144 w związku z art. 138 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ administracji w powołaniu na art. 80c ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wskazuje na punkt 10 tego przepisu, stanowiący o nieodpłatnym udostępnianiu danych lub informacji staroście. W rozumieniu tego przepisu nie umożliwia on udostępnianie nieodpłatne danych prezydentom miast na prawach powiatów. Organ administracji uważa za nieprawidłowe dokonywanie wykładni rozszerzającej tego przepisu w powołaniu na przepisy materialnoprawne. Od postanowienia tego Prezydent Miasta G. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzuca postanowieniu naruszenie art. 80c ust. 1 pkt 10 w związku z art. 80d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Skarżący uważa, iż organ administracji nie przyznając prawa prezydentowi miasta sprawującego funkcję starosty w miastach na prawach powiatu do nieodpłatnego pozyskania żądanej informacji naruszył art. 80c ust. 1 pkt 10 w związku z art. 80d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem skarżącego przepis ten jest spójny z art. 20 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ustanawiającym prezydentów miast na prawach powiatu zarządcami wszystkich dróg publicznych. Zdaniem skarżącego nakładanie na niego obowiązku uiszczania opłat za pozyskanie informacji stawia pod znakiem zapytania ekonomiczną celowość dochodzenia roszczeń z tytułu niewniesienia należnej opłaty za parkowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie. Zdaniem organu nie można dokonywać wykładni rozszerzającej art. 80c ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż jest to katalog zamknięty. Nadto organ uważa za nieuzasadnione powoływanie się przez skarżącego na przepisy materialnoprawne wskazujące na zadania jakie na nim spoczywają, które miałyby uzasadniać nieodpłatność udzielania żądanej informacji. Organ zwraca także uwagę na fakt, że Wojewoda [...] nie odmówił udostępnienia żądanych danych, a jedynie wezwał skarżącego do wniesienia opłaty, które nie stanowiło rozstrzygnięcia co meritum sprawy. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: - ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwana u.s.a., - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Skarga Prezydenta Miasta G. jest zasadna, albowiem organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji art. 80c ust. 1 pkt 10 i art. 80d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i zastosowały art. 80c ust. 4 i art. 80d ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przez co doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy wydawaniu postanowień kierowali się wyłącznie literalnym brzmieniem wyżej wymienionych przepisów nie biorąc pod uwagę racji natury systemowych oraz funkcjonalnych. Przepis art. 80 c ust. 1 pkt 10 w związku z art. 80d ust. 1 pkt 1 znajduje się w ustawie Prawo o ruchu drogowym, która jest częścią prawa administracyjnego. Fakt ten powoduje, iż omawiane przepisy pozostają w relacjach z innymi przepisami i wykładnia prawa nie może tego ignorować. Innymi słowy interpretacja tych przepisów musi brać pod uwagę i być zharmonizowana z rozumieniem innych przepisów prawa administracyjnego. Te inne przepisy to art. 91 i 92 ustawy o samorządzie powiatowym, które przewidują jakim miastom przysługują prawa powiatu, kto sprawuje funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu i jakie są zadania miasta na prawach powiatu. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym prawa powiatu przysługują miastu na prawach powiatu, natomiast w myśl art. 92 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Do zadań prezydenta miasta na prawach powiatu należy, w myśl art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 i ust. la ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarząd wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zarządca drogi, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Zarządca drogi może upoważnić pracowników urzędu miasta, lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie zarządcą tym jest Zarząd Dróg i Zieleni - jednostka budżetowa. Miasto G. jest w świetle powyższych przepisów miastem na prawach powiatu to znaczy gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie. Zadania te wykonuje przez swoje organy, w tym przez Prezydenta Miasta G., który nie działa w imieniu starosty a tym bardziej z upoważnienia starosty, lecz jako starosta. Skoro z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika zrównanie zadań miasta na prawach powiatu z zadaniami powiatu to znaczy, że takie miasto realizuje zarówno zadania określone ustawą o samorządzie gminnym jak i ustawą o zarządzie powiatowym poprzez swojego prezydenta wykonującego również funkcje starosty. W kwestii tej wypowiadał się Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie III RN 90/02, stwierdzając, iż prezydent miasta na prawach powiatu jest organem osoby prawnej jaką jest miasto na prawach powiatu, bowiem ustawa o samorządzie powiatowym i ustawy szczególne wyposażają prezydenta miasta na prawach powiatu zarówno w kompetencje wykonywane samodzielnie i we własnym imieniu, jak i kompetencje wykonywane w imieniu miasta na prawach powiatu. Należy zatem przyjąć, iż w niniejszej sprawie udostępnienie informacji Prezydentowi Miasta G., zgromadzonych w ewidencji, winno nastąpić nieodpłatnie, albowiem informacje te są niezbędne do realizacji jego ustawowych zadań, które wykonuje jako starosta grodzki. Przyjęcie odmiennej wykładni, tak jak to uczyniły organy obu instancji doprowadziłoby do nieuzasadnionych i nieracjonalnych rezultatów sprzecznych z wykładnią funkcjonalną, albowiem starosta powiatu ziemskiego korzystałby przy realizowaniu zadań z przywileju nieodpłatnego udostępnienia mu danych z ewidencji w przeciwieństwie do prezydenta wykonującego funkcje starosty grodzkiego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku należało uchylić.