II SA 3734/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia Olga Żurawska- Matusiak WSA Protokolant: apl. prok. Maciej Nowicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2004 r. sprawy ze skargi W. N. na Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2002r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 1997 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje pełnomocnikowi z urzędu adw. Z. W. - Kancelaria Adwokacka w W., Al. [...] kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i nakazuje wypłacić powyższą kwotę za środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2002r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 1997r. cofającą ma podstawie art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz.U. Nr 75, poz. 332 ze zm.) koncesję, na którą wydano blankiet o nr [...], a którą objęto pojazd marki [...] o nr rej. [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że W. N. uzyskał koncesję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu towarów z obszarem ważności wszystkie kraje o numerze blankietu [...], którą objęto pojazd o nr rej. [...]. Dnia [...] czerwca 1997r. wszczęto postępowanie o cofnięcie koncesji w związku z utratą w dniu [...] maja 1995r. ważności badań technicznych. [...] sierpnia 1997r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał decyzję o cofnięciu wyżej wskazanej koncesji uzasadniając ją utratą ważności badań technicznych dla pojazdu [...] i niewykonywaniem tym samochodem międzynarodowego transportu drogowego ponad 6 miesięcy, o czym świadczy nie pobranie zezwoleń zagranicznych na wykonywanie transportu. W dniu [...] września 1997r. przedsiębiorca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym uzasadniał powstałą sytuację kradzieżą blankietu koncesji [...], na dowód czego załączył postanowienie Prokuratury Rejonowej w J. Zdaniem Ministra Infrastruktury, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że strona nie wykonywała międzynarodowego transportu drogowego pojazdem o nr rej [...] objętym uprawnieniem koncesyjnym nr [...] co najmniej 6 miesięcy, tj. w okresie od [...] maja 1995r. do stycznia 1996r. Od dnia [...] maja 1995r. nie dysponowała bowiem sprawnym technicznie pojazdem i dodatkowo w roku 1996 nie pobierała zezwoleń zagranicznych, bez których wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego było niemożliwe. W ocenie organu tym samym zostały spełnione przesłanki art. 15 ust. 1 pkt 2 a i d ustawy o transporcie drogowym (DZ.U. z 2001r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) skutkujące cofnięciem koncesji. W skardze na powyższą decyzję W. N. wskazał, iż wywody Ministra Infrastruktury nie są poparte żadnymi dowodami. W jego ocenie z dokumentów złożonych przez niego, jak również z ustaleń Prokuratury Rejonowej w J. dokonanych w sprawach o sygnaturze akt [...], [...] oraz Sądu Rejonowego w J. dokonanych w sprawie o sygnaturze akt [...] wynika, iż nie uchybił on art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, gdyż posiadał po [...] maja 1995r. ważne badanie techniczne wszystkich swoich pojazdów w tym i pojazdu [...] o nr rej. [...], wykupił 3 zezwolenia dziesięcioprzejazdowe o nr [...],[...],[...] na wykonywanie zagranicznego transportu oraz wykonywał przewozy zagranicę w oparciu o posiadane zezwolenia. Nadto skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż posiadał 3 samochody, które były koncesjonowane i na początku każdego roku gromadził wszystkie niezbędne dokumenty potrzebne do prowadzenia przewozów międzynarodowych tymi pojazdami. Nie jest zatem możliwe, aby nie skompletował dokumentów tylko dla jednego samochodu. Wskazał również, że zgłaszał stosownym organom fakt kradzieży dokumentów dotyczących pojazdów koncesjonowanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż w jego ocenie przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne niezbicie dowiodło, iż skarżący nie wykonywał międzynarodowego transportu drogowego przez okres 6 miesięcy. Nie przedstawił bowiem dowodów na okoliczność, iż w okresie objętym kontrolą Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w W. wykonywał rzeczywiście transport drogowy. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranych dokumentów, jednakże z tego uprawnienia nie skorzystał. Odnosząc się do dokumentów dołączonych do skargi w ocenie organu nie stanowią one dowodu na okoliczność posiadania po [...] V 1995r. ważnych badań technicznych przedmiotowego pojazdu oraz wykonywania tymże pojazdem przez skarżącego działalności w zakresie międzynarodowego transportu drogowego w okresie ponad sześciu miesięcy ( maj 1995r. - styczeń 1996r.). Skarżący nie załączył do skargi oświadczenia kierowcy P. A., na które to oświadczenie powołuje się w skardze, natomiast z oświadczenia z [...] września 1995r. jednoznacznie wynika, że wśród dokumentów będących przedmiotem przekazania, nie było zaświadczeń badań technicznych pojazdu [...]. Odnosząc się do kserokopii pokwitowania wydania za pośrednictwem Stowarzyszenia Przewoźników Międzynarodowych "[...]" zezwoleń organ uznał, że nie wynika z niego, ażeby zezwolenia dotyczyły pojazdu [...], a nadto dokument ten nie zawiera podpisu wydającego rzeczone zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: – ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została oparta na innym przepisie prawa niż to miało miejsce w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwało rażąco długo i w tzw. międzyczasie dwukrotnie uległy zmianie przepisy prawa znajdujące w niej zastosowanie. Pierwsza decyzja została wydana w oparciu o uregulowania zawarte w ustawie z 26 lipca 1991r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz.U. z 27 sierpnia 1991 nr 75, poz. 332 ze zm.). Ustawa ta straciła moc dnia 12 grudnia 1997r, kiedy to weszła w życie ustawa z 2 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Decyzja organu II instancji została natomiast wydana na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz. 1371). Obowiązująca od 1 stycznia 2002r. ustawa zawiera przepis o następującej treści – "Do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się jej przepisy’’ (art. 104 ust. 2). Przepis ten nie mógł stanowić podstawy dla zastosowania przez Ministra Infrastruktury przepisów nowej ustawy dla oceny prawnej zdarzenia mającego miejsce pod rządami ustawy z 1991r. Przepis art. 104 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001r. ma bowiem charakter normy procesowej, a nie materialnoprawnej. Zatem powołany wyżej przepis nie może stanowić podstawy do oceny, którą ustawę należy zastosować do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy. Należy więc, zgodnie z ogólną zasadą "lex retro non agit", stosować przepisy ustawy obowiązującej w dacie zajścia zdarzenia, z którym ustawa wiąże określone skutki prawne. Dodać należy, że podobne stanowisko zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2003r. sygn. akt I SK 134/02 wydanym na tle art. 113 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 86, poz. 804), którego treść jest zbliżona do sformułowania zawartego w art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W sprawie niniejszej zastosowanie przepisów niewłaściwej ustawy nie miało ostatecznie wpływu na wynik sprawy z uwagi na zbliżone uregulowania w zakresie przesłanek, od których zaistnienia uzależnione jest cofnięcie koncesji, jednakże z uwagi na fakt, iż decyzje zostały uchylone kwestię powyższą należało rozważyć. Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo określa zasady postępowania, które obligują organ administracji publicznej do podjęcia określonych działań. Winien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Obowiązany jest on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjny oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001r., NSA I SA 301/00, LEX nr 53964). Natomiast jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001, I SA 1768/99, LEX nr 54171). Rola organu odwoławczego nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji, lecz rozpoznaje on sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Musi on rozpoznać żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Obowiązany jest także, w razie konieczności, przeprowadzić postępowanie dowodowe. W decyzji organu, której jednym z elementów jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, powinno znaleźć się wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności uzasadnienie powinno zawierać szczegółową ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (tak NSA w wyroku z 23 października 1998 I SA/Ka/225/97 Biul. Skarb. 1999/1/20). W sprawie niniejszej doszło do naruszenia powołanych powyżej zasad i wskazanych przepisów prawa w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przed wydaniem decyzji w I instancji skarżący, w odniesieniu do którego z nieznanych powodów została użyta nazwa "S." [...] czerwca 1997r. został wezwany do złożenia dokumentów potwierdzających wykonanie badań technicznych dopuszczających do ruchu międzynarodowego, jak również dokumentów potwierdzających wykonanie przewozów międzynarodowych w ciągu ostatniego półrocza. Wobec niezłożenia żądanych dokumentów organ uznał, że firma nie pobierała zezwoleń a zatem organ koncesyjny zobowiązany był cofnąć koncesję z urzędu w związku z niewykonywaniem przewozów międzynarodowych ponad 6 miesięcy. Tymczasem skierowane do strony wezwanie zostało wysłane na zły adres ([...], podczas gdy prawidłowo powinno być [...]) i W. N. nigdy go nie otrzymał, a zatem co oczywiste nie mógł wypełnić nałożonego na niego obowiązku. W trakcie prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego, co miało miejsce po złożeniu przez W. N. pisma potraktowanego jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie został on ponownie wezwany do złożenia stosownych dokumentów. W toku długotrwałego postępowania skarżący składał natomiast zarówno pisma, w których informował o toczących się postępowaniach karnych w związku z utratą dokumentów, jak i pism informujące o kradzieży, w wyniku której stracił wcześniej odzyskane dokumenty, a z którymi jechał do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, a także różnego rodzaju dokumenty. Wobec utraty innych dowodów w ten sposób pragnął wykazać, że nie zaistniały przesłanki, w oparciu o które cofnięto mu koncesję. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury nie odniósł się w żaden sposób do dowodów złożonych przez stronę, co prowadzi do konstatacji, że nie wziął ich pod uwagę. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ma prawo do swobodnej oceny dowodów, jednakże ocena ta dokonywana być musi zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ jest obowiązany rozpatrzeć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale także wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Ma prawo odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić z jakiej robi to przyczyny. W sprawie niniejszej organ takiej oceny nie dokonał. Rozstrzygnięcie swoje oparł na przesłankach negatywnych tj. niewykazaniu przez stronę, iż samochód po [...] maja 1995r. miał badania techniczne i były wykonywane nim przewozy międzynarodowe, nie ustosunkowując się do dowodów złożonych przez stronę, którymi ta chciała wykazać, iż nie istnieją przesłanki skutkujące cofnięciem koncesji. Takim działaniem organ naruszył też przepis art. 107 § k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji brak jest wskazania, na których dowodach organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź organu administracji państwowej na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (tak NSA wyrok z 27 kwietnia 1992r. III SA 1838/91 ONSA 1992/2/45). W żaden sposób nie odniósł się też do ustaleń dochodzenia prokuratorskiego. Uznał natomiast, przy braku jakichkolwiek dowodów, że pojazd o nr rej. [...], na który została wydana koncesja, został sprzedany. Ponadto wbrew zasadom logicznego rozumowania z ustalenia, iż W. N. nie pobierał w roku 1996 zezwoleń zagranicznych wywiódł, iż w okresie od [...] maja 1995 do stycznia 1996r. nie wykonywał międzynarodowych przewozów, przyznając jednocześnie, że w okresie od stycznia 1996r. przedsiębiorca z powodów nie leżących po jego stronie (kradzież blankietu koncesji [...]) nie mógł tych przewozów wykonywać. W toku długotrwałego postępowania administracyjnego organ nie podjął ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, w sytuacji gdy na mocy art. 77 k.p.a. ciężar dowodu obciąża ten organ. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (tak NSA w wyroku z 7 maja 1985 II SA 318/85). Nadto NSA w wyroku z 29 września 1997r. I SA/Wr 700/79 podkreślił, iż "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". W sprawie niniejszej działanie organu z urzędu było szczególnie pożądane, a to z uwagi na okoliczności faktyczne, tj. dwukrotną kradzież dokumentów mających istotne znaczenie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a także odmienne załatwienie sprawy w przypadku pozostałych samochodów W. N., którymi także wykonywał przewozy międzynarodowe, a dla których w Biurze Obsługi Transportu Międzynarodowego prowadzono odrębną teczkę). Jeżeli organ uważał za niewystarczające bądź niewiarygodne dowody przedstawione przez stronę winien ją o tym uprzedzić i wezwać do przestawienia innych dowodów, bądź też mając wiedzę na podstawie pism i dokumentów przedłożonych przez skaranego o innych środkach dowodowych z urzędu gromadzić materiał dowodowy. Nie podejmując tego typu działań uchybił przepisom art. 77 k.p.a. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze i uznając, że decyzje zapadły z naruszeniem przez organ przepisów procesowych w stopniu wyczerpującym istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a. orzekł jak na wstępie. W przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł w trybie art. 152 p.s.a. O kosztach zastępstwa prawnego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł w oparciu o art. 250 p.s.a.