II SA 3738/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie WSA Halina Święcicka Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi G. R. i D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Zarządu Gminy C. w sprawie wyrażenia opinii rekultywacji gruntów oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2002r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu wniosku E. S.A. w W. – o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] stwierdzającego nieważność postanowienia Zarządu Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2001r. Nr [...] w sprawie wyrażenia opinii odnośnie rekultywacji gruntów, postanowiło na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 126, art. 127 §3, art. 144, art. 156 §1 pkt 2, art. 157 §1 i 2 i art. 158 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. - uchylić powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] w całości i odmówić stwierdzenia nieważności postanowienia Zarządu Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., w wyniku wszczętego postępowania na wniosek G. R. oraz M. S. – pełnomocnika D. S. oraz D. i A. S., wydało w dniu [...] sierpnia 2002r. postanowienie nr Nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Zarządu Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] opiniującego pozytywnie wykonanie rekultywacji gruntów na trasie gazociągu tranzytowego Jamał-Europa Zachodnia DN 1400mm przebiegającego przez teren gminy C. przez miejscowości: S., C., G., L., M., M., S. i W. W związku z wydanym postanowieniem Kolegium, pełnomocnik E. S.A. w W. – zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tymże postanowieniem. Skarżący zarzuca postępowaniu oraz wydanemu w jego następstwie postanowieniu Kolegium szereg istotnych w jego ocenie uchybień natury procesowej, wnosząc w konkluzji o jego uchylenie. Skarżący powołując się na posiadane przez niego informacje stwierdza, iż wnioskodawcy pp. R. i S. wnosili nie o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy C., lecz o wznowienie postępowania. Dlatego też wnioski te należało rozstrzygnąć w trybie art. 145 i następnych Kpa. Choć więc z postanowienia Kolegium z dnia [...] sierpnia 2002r. wynika, że zostało ono wydane na wniosek, to w istocie takiego wniosku nie było. Stąd też skarżący wywodzi, iż postanowienie Kolegium zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podkreśla również, że uchybienia Wójta Gminy C. wytknięte w przedmiotowym postanowieniu Kolegium (nie zapewnienie zainteresowanym właścicielom gruntów możliwości czynnego udziału w postępowaniu), mogą być rozpatrywane tylko jako podstawa do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności organu i instancji. w ocenie skarżącego, nie znajduje oparcia w przepisach prawa pogląd wyrażony przez Kolegium, jakoby wydanie pozytywnej opinii o wykonanej rekultywacji w trybie art. 106 Kpa. wymagało od organu opiniującego przeprowadzenia postępowania dowodowego (opinie biegłych, etc.), gdyż uwadze Kolegium umknął przepis art. 106 §4 Kpa, zgodnie z którym organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zważyło, co następuje: Niezależnie od argumentacji podniesionej w tych podaniach, Kolegium było zobligowane do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia, nawet jeśli okoliczności podniesione przez wnioskodawców uzasadniałyby ewentualne wszczęcie postępowania w innym nadzwyczajnym trybie weryfikacji tego aktu administracyjnego. Nie można więc się zgodzić z zarzutem skarżącego, że postanowienie Kolegium zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast postanowienie to zapadło z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (art. 10 §1 i 61 § 4 Kpa), tj. dotknięte istotną wadą dającą uzasadnioną podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (skoro naruszono gwarancje procesowe skarżącego i uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu.) Przechodząc zaś do przedmiotu sprawy, na wstępie podniesiono, że instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznych postanowień wydawanych przez organy administracji wprowadzona nowelizacją art. 126 Kpa. (ustawą z dnia 11 maja 1995r., Dz.U. Nr 74, poz. 368) jest wyjątkiem od obowiązującej w Kpa. ogólnej zasady trwałości orzeczeń administracyjnych ostatecznych. Postanowienia takie, w tym przedmiotowe postanowienia Zarządu Gminy C., korzystają bowiem z ochrony ich trwałości w obrocie prawnym, co ma znaczenia dla stabilizacji opartych na tego rodzaju aktach administracyjnych skutków prawnych. Możliwość wzruszania postanowienia w nadzwyczajnym trybie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności poddana jest reżimowi określonemu w przepisach Kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia, z racji stosownego odesłania art. 126 Kpa., zawarte są w wyliczeniu wyczerpującym art. 156 § 1 pkt 107 Kpa., tak, jak w przypadku decyzji administracyjnych. Stosownie do poglądu utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie NSA, przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Jak to zostało ujęte w tezie wyroku NSA z dnia 7 lipca 1983r., sygn. II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26), "stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja (postanowienie) dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa.". Organ administracyjny właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności orzeka jako organ kasacyjny i w związku z tym rozstrzyga wyłącznie co do kwestii nieważności decyzji (postanowienia), natomiast nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, tak jak w zwykłym postepowaniu odwoławczym/zażaleniowym (por. wyroki NSA: z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 393/87, ONSA 1990, z 1, poz.1; z dnia 10 czerwca 1999r. I SA 1527/98 Lex nr 48554). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania miał wpływ na zakres działania w niniejszej sprawie Kolegium, rozpatrującym wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Zarządu Gminy C., może stanowić wyłącznie przesłanka wskazana w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. i rozważana poprzednio przez Kolegium, tj. że postanowienie to zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Pozostałe przesłanki wskazane w art. 156 § 1 Kpa. nie mogą wchodzić w grę, jako że dotyczą innych okoliczności, które nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W doktrynie i w orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, ze przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 1 pkt 2 Kpa., należy rozumieć oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, zasadą demokratycznego państwa prawnego, wymaganiami praworządności. Stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym a nie subiektywnym (por. wyrok NSA z dnia 22 ........ 1999r. IV SA 1705/97, Lex nr 47858). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiści wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszaniu polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie rozstrzygnięcia może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wypływ na wynik sprawy. Nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999r. V SA 876/99, Lex nr 50137. Kolegium, po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy, nie podziela poglądu wyrażonego w poprzednim rozstrzygnięciu Kolegium z dnia [...] sierpnia 2002r., że postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2002r. dotknięte jest takimi wadami, aby je uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Kolegium tym samym podziela w znacznej części zasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów, co skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Kolegium. Trudno się zgodzić z argumentacją zawartą w postanowieniu Kolegium z dnia [...] sierpnia 2002r., że ta okoliczność, iż G. R. i M. S. pozbawiono możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem opiniującym, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia Zarządu Gminy C., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Jest to okoliczność bezsporna, jednak jest to kwalifikowana wada postępowania, a nie wada tkwiąca w samym postanowienu organu I instancji. W świetle ukształtowanego i jednolitego orzecznictwa NSA, pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym daje podstawę tej stronie do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa., a nie do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (por. wyroki: z dnia 5 marca 1998r. IV SA 988/97, Lex nr 45673; z dnia 23 marca 1988r. IV SA 1005/96, Lex nr 45675; z dnia 17 listopada 1998r. I SA 758/98, Lex nr 45120). Należy więc w tej części podzielić zarzut skarżącego. Również zgodzono się z zarzutem, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 106 § 4 Kpa., organ współdziałający może w miarę potrzeby przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie dowodowo-wyjaśniające. Istnieje więc możliwość zajęcia stanowiska organu współdziałającego (pozytywnego bądź negatywnego) w oparciu o stan faktyczny i prawny ustalony przez organ wydający decyzję. Decydować o tym powinien całokształt okoliczności konkretnej sprawy. Nawet jeśliby przyjąć, że Zarząd Gminy C. powinien zarządzić przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowo-wyjaśniającego, to nie miał on automatycznie takiego obowiązku. Kolegium analizując treść przedmiotowego postanowienia Zarządu Gminy C. dostrzegło jedną wadę polegającą na tym, iż jego lakoniczne uzasadnienie nie spełnia wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego, określonych w art. 124 § 2 Kpa. Nie jest to jednak taka rażąca wada, która ma istotny wpływ na merytoryczny wynik sprawy, która będzie rozstrzygana w procesie decyzyjnym przez Starostę [...] (czy sporne grunty istotnie zostały zrekultywowane). Trzeba bowiem zwrócić uwagę na charakter postanowienia Zarządu Gminy C., które samo w sobie w żaden sposób nie wiąże organu decyzyjnego i nie przesądza o wyniku sprawy. W postanowieniu tym jest mowa tylko o wyrażeniu opinii, a nie o wyrażeniu zgody (wtedy byłby to zasadnicza różnica). Jest to niezależne stanowisko organu współdziałającego, będące jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie głównej, podlegające rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Przedmiotowa opinia nie wiąże organu wydającego decyzję, w tym wypadku Starosty [...]. Postępowanie prowadzone przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji. Stanowisko organu współdziałającego mającego formę postanowienia, nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem nie rozstrzyga o jej istocie ani też nie kończy postępowania w instancji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot postępowania, ani też rozstrzygnięcie w nim podjęte, nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 1999r. II SA 1001/99, Lex nr 46805 i z dnia 7 marca 2001r. II SA 519/00, Lex nr 51225). Powyższe postanowienie zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. S. i G. R. wnosząc o jego uchylenie i wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2001r. nr [...], ewentualnie o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Kolegium przyznało w zaskarżonym postanowieniu, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania z powodu pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym – art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Ponadto uzasadnienie postanowienia Zarządu Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie spełniło wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego określonego w art. 124 § 2 Kpa. Opinia organu w sprawie rekultywacji miała istotne znaczenia dla wydania decyzji o zakończeniu rekultywacji przez Starostę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący nie podnieśli żadnych konkretnych zarzutów odnośnie tego postanowienia, jak również nie przedstawili żadnych nowych okoliczności, które w ocenie Kolegium przemawiałyby za uwzględnieniem ich skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę D. S. i G. R. na postanowienie SKO w O. z dnia [...] października 2002r. połączył obie sprawy II SA 3773/02 i II SA 3738/02 do łącznego rozpoznania i rozpoznał je pod sygnaturą 6 II SA 3738/02 przy zastosowaniu przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz 1271), który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez ustawowe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oboje skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności postępowania Zarządu Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2001r. wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1998r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz.18 z późn. zm) oraz art. 106 §1 Kpa., pozytywnie opiniującego wykonanie rekultywacji gruntów na trasie gazociągu tranzytowego Jamał-Europa Zachodnia. Skarżący jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazali pozbawienie ich udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ współdziałający oraz wydanie opinii niezgodnie z rzeczywistym stanem na gruncie bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i bez wymaganego uzasadnienia wydanej opinii. Powyższe uchybienia procesowe popełnione przez organ opiniujący nie wypełniają dyspozycji przepisu art. 156 §1 pkt 2 Kpa., stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia Zarządu Gminy C.. Pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu organu współdziałającego wydającego opinię w trybie art. 106 §1 Kpa. nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia, gdyż jest to przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa., które to postępowania toczyło się w sprawie niniejszej i zotało zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy C. z dn [...] lipca 2002r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie wydania opinii. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując wszystkie podniesione prze skarżących zarzuty skierowane przeciwko postanowieniu Zarządu Gminy C. w sprawie wydania opinii odnośnie rekultywacji gruntów nie stwierdził rażącego naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Przede wszystkim brak jest przesłanek do postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa materialnego, gdyż organ opiniujący zastosował prawidłową podstawę materialno-prawną do wydania opinii w zakresie rekultywowania gruntów. Przepisy postępowania, a w szczególności art. 106 § 1 Kpa., również nie zostały w sposób rażący przez organ opiniujący pogwałcone. Kwestionowana opinia Zarządu Gminy C. nie przesądzała o ostatecznym rozstrzygnięciu organu decyzyjnego o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, nie wymagała tak wszechstronnego postępowania dowodowego jak to oczekiwali skarżący, chociażby przez zasięgnięcie opinii biegłych, co zresztą dokonywał organ rozstrzygający w sprawie zakończenia rekultywacji. Niewyczerpanie postępowania wyjaśniającego i dowodowego przez organ współdziałający wydający opinię w sprawie rekultywacji jakim był wówczas Zarząd Gminy nie stało na przeszkodzie przeprowadzeniu wszystkich niezbędnych dowodów przez Starostę podejmującego rozstrzygnięcie w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. Ponadto, w przypadku uwzględnienia opinii organu opiniującego przez organ podejmujący ostateczną decyzję nie zwalniało go z obowiązku oceny tej opinii, a także samodzielnego podjęcia ustaleń koniecznych do wydania decyzji odpowiadającej prawu. Dlatego też brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Zarządu Gminy C. w sprawie wydania opinii odnośnie rekultywacji gruntów tylko z tego powodu, że organ współdziałający dopuścił się szeregu uchybień procesowych, które nie miały charakteru rażącego tj. miałby one tak wielki ciężar, że pozbawiałyby waloru kwestionowanej opinii uniemożliwiającego pozostawienie jej w obrocie prawnym jako naruszającej w sposób rażący porządek prawny obowiązujący w demokratycznym państwie prawa. Opinia Zarządu Gminy w sprawie rekultywacji została potwierdzona przez organ decyzyjny przez wydanie decyzji rozstrzygających o zakończeniu rekultywacji, które to decyzje podlegają pełnej kontroli instancyjnej oraz sądowej, również w aspekcie postępowania dowodowego oraz dokonanej przez organ oceny przedmiotowej opinii, która nie była wiążąca dla organu decyzyjnego przy rozstrzyganiu sprawy zakończenia rekultywacji. Skoro Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej opinii, to nie mógł uchylić zaskarżonego postanowienia, odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Zarządu Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie wydania opinii. Z tych wszystkich względów należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).