II SA 3789/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2004 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w L. na z dnia .... września 2003 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2003r. R. F. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o powołanie go na notariusza i wyznaczenie mu siedziby kancelarii notarialnej w L. Nadmienił, że wszystkie dokumenty potwierdzające jego kwalifikacje znajdują się w aktach sprawy o podanej sygnaturze, gdyż już wcześniej, na swój wniosek z dnia 14 maja 2001r., został powołany na stanowisko notariusza, decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2002r. utrzymaną w mocy dnia [...] marca 2002r. Wnioskodawca powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2003r., mocą którego uchylono ostateczną decyzję Ministra Sprawiedliwości i stwierdzono nieważność postanowienia Rady Izby Notarialnej w L. jako niepodpisanej przez wszystkich członków Rady. Rada Izby Notarialnej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. w związku ze zwróceniem się Ministra Sprawiedliwości o wydanie opinii na podstawie art. 10 w związku z art. 35 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie ( Dz. U. Nr 42 z 2002r. poz. 369 ),zaopiniowała pozytywnie wniosek R. F. w zakresie kwalifikacji do zawodu i przydatności lokalu i negatywnie w zakresie zgodności z planem rozmieszczenia oraz celowości utworzenia kancelarii notarialnej w L. Uzasadniając negatywną opinię Rada stwierdziła, iż nie widzi celowości tworzenia w L. nowej kancelarii. Podniosła spadkową tendencję liczby aktów notarialnych przypadających na jednego notariusza i związane z tym zjawiskiem osiąganie przychodów nie gwarantujące pokrycia niezbędnych wydatków oraz to, iż funkcjonujące na terenie L. kancelarie w pełni zaspokajają potrzeby lokalnego społeczeństwa na usługi notarialne. Istnieją, zdaniem Rady potrzeby utworzenia kancelarii w W. i w O., o czym Prezes Rady informował wnioskodawcę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. Minister Sprawiedliwości powołał R. F. na stanowisko notariusza i wyznaczył mu siedzibę kancelarii w L. Minister, stwierdzając że R. F. spełnia ustawowe przesłanki z art. 11 Prawa o notariacie, przywołał w uzasadnieniu orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2003r. i wyrażone tam stanowisko, że opinia Rady nie jest dla Ministra wiążąca i nie może zmierzać do obrony partykularnych interesów korporacji zawodowej, czy jej członków. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rada Izby Notarialnej zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa. oraz art. 10, 24a i art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie przez pominięcie, przy rozpatrywaniu sprawy, okoliczności zawartych w opinii Rady Izby Notarialnej w L. i wniosła o uchylenie decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2003r. o powołaniu R. F. na stanowisko notariusza z wyznaczeniem mu siedziby w L. Minister stwierdził, że zarzuty Rady podniesione we wniosku nie są zasadne i nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie ( Dz. U. Nr 42 z 2002r. poz. 369 ). Kandydat spełnia wymagania określone w art. 11 cyt. ustawy i jest to bezsporne, a zarzuty Rady o niecelowości utworzenia kancelarii w L. są sprzeczne ze stanowiskiem NSA zawartym w przywołanym wyroku jak też w orzeczeniach, które zapadły w innych sprawach. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej siedziby kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Poza tym stanowisko NSA w danej sprawie wyrażone jest wiążące dla organu administracyjnego. We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze, Izba Notarialna w L., zwana dalej skarżącą, zarzuciła decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2003r. naruszenie art. 17 Konstytucji RP, i art. 7 Kpa. przez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie art. 77 1 i art. 80 Kpa. oraz art. 10, 24a i art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie przez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy okoliczności zawartych w opinii Rady Izby Notarialnej w L. Stanowisko wyrażone przez organ w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji pozostaje, zdaniem skarżącej, w rażącej sprzeczności z systemową i celowościową wykładnią Prawa o notariacie. Skarżąca wyraziła przekonanie, że nadzór Ministra Sprawiedliwości nad notariatem powinien wyrażać się w dbałości o tworzenie właściwych warunków pracy notariatu, ażeby w interesie publicznym oraz indywidualnym każdego dobrze pracującego notariusza zawód ten stawał się przejawem rzetelności i kompetencji. Zbyt duża liczba kancelarii tworzy warunki do niewłaściwie pojętej konkurencji i może sprawić, że gorzej przygotowany zawodowo i słaby etycznie notariusz będzie wypierał lepszego. Z danych statystycznych wynikających ze sprawozdań MS-NOT 24 za rok 2001 i 2002 wynika, że status materialny notariusza w L. systematycznie pogarsza się; liczba aktów notarialnych przypadająca na jednego notariusza w L. jest znacznie niższa, niż w G., M. czy O. Niewłaściwa jest interpretacja przepisów dokonana zaskarżoną decyzją, a prowadząca do konkluzji, iż na radę izby notarialnej nałożono obowiązek nadzoru nad przestrzeganiem przez notariuszy powagi i godności zawodu notariusza pozbawiając ją jednocześnie możliwości wpływania na to kto i w jakiej miejscowości powołany zostanie na stanowisko notariusza. Przyznając, że ustawa nie przyznaje samorządowi prawa wydawania wiążącej opinii przy powoływaniu na stanowisko notariusza, nie może być tak, że stanowisko Rady jest lekceważone. Przywołano uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996r. ( III AZP 26/95 ), gdzie w uzasadnieniu stwierdzono, że organy samorządu notarialnego włączone zostały z mocy ustawy w proces decyzyjny Ministra Sprawiedliwości i stały się organami współdziałającymi. Przedstawiona argumentacja potwierdza, zdaniem Rady, naruszenie przez zaskarżoną decyzję wskazanego wyżej przepisu Konstytucji i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli odpowiednie organy stwierdzają , że ustawa Prawo o notariacie nie daje samorządowi podstaw do rzeczywistego wpływania na funkcjonowanie notariatu , to powstaje problem zgodności tej ustawy z Konstytucją. Dodatkowo, skarżąca podniosła, iż decyzja Ministra narusza art. 24a prawa o notariacie, gdyż notariusz nie jest przedsiębiorcą, który na swoją działalność uzyskuje koncesję Ministra. W tym kontekście chybione jest powoływanie się na art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Pełnomocnik skarżącej podkreślił na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że sprawowanie nadzoru przez samorząd notarialny nad wykonywaniem zawodu notariusza wynika z art. 17 Konstytucji RP oraz art. 35 ustawy Prawo o notariacie i wymaga uwzględnienia, przez organ powołujący notariusza i wyznaczający mu siedzibę, stanowisko Rady Notarialnej. W przeciwnym razie wydana opinia nie ma znaczenia. Przywołane przez skarżącą dane statystyczne wskazywały zasadność ustanowienia kancelarii w innej miejscowości. Minister Sprawiedliwości w dopowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Nie doszło jego zdaniem do naruszenia przepisów tak Konstytucji jak też wskazanych przepisów ustawy Prawa o notariacie czy przepisów prawa procesowego. Minister podtrzymał swoje stanowisko, że nie jest związany opinią Rady, a w konkretnej sprawie nie został naruszony interes społeczny czy słuszny interes obywateli. Nie jest trafne stanowisko skarżącej, że utworzono nową kancelarię notarialną, bowiem kancelaria wnioskującego R. F. funkcjonowała już 14 miesięcy na podstawie wcześniejszej decyzji Ministra i realizowała zadania dla niej właściwe, a więc nie można również mówić o braku zapotrzebowania na usługi notarialne. Za niezrozumiały uznał organ zarzut naruszenia art. 17 Konstytucji RP. Decyzja ministra Sprawiedliwości wydana na podstawie art. 35 Prawa o notariacie, po zasięgnięciu opinii Rady, w żaden sposób nie ogranicza uprawnień samorządu notarialnego. Na rozprawie pełnomocnik organu, podtrzymując wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko, podniósł dodatkowo, że statystyki z pierwszego półrocza 2004r. wskazują, że liczba aktów notarialnych sporządzanych przez notariuszy w L. wzrosła i wynosiła około 62 na jednego notariusza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem tak materialnym, jak i procesowym, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powołanie na stanowisko notariusza dokonuje się na podstawie art. 10 i 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie ( Dz. U. Nr 42 z 2002r. poz. 369 ). Zgodnie z art. 10 cyt. ustawy notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej zaś przepis art. 11 określa konieczne wymogi, których spełnienie przez zainteresowaną osobę stwarza możliwość powołania jej na stanowisko notariusza. Organ administracji publicznej, w konkretnej sprawie- Minister Sprawiedliwości, podejmując decyzję o powołaniu na stanowisko notariusza, działa zgodnie z art. 7 Konstytucji na podstawie przepisów prawa czyli zgodnie z art. 10 w związku z art. 11 ustawy Prawo o notariacie. Zakres jego swobody w tym, przedmiocie wyznaczają wskazane przepisy oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Polega ono na tym, że na podstawie przepisów prawa organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia po uprzednim zgromadzeniu i wszechstronnym, zbadaniu materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego i następnie wydania decyzji przekonywującej pod względem prawnym i faktyczny. Dodatkowo, przed wydaniem decyzji, ustawa narzuciła Ministrowi Sprawiedliwości obowiązek zasięgnięcia opinii rady właściwej izby notarialnej. Opinia taka jest opinią w rozumieniu art. 106 § 1 Kpa. co oznacza że wydanie decyzji bez wcześniejszego zajęcia stanowiska przez radę jest działaniem wadliwym i stanowi naruszenie prawa mogące mieć wpływ na treść decyzji. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wnioskujący o powołanie na stanowisko notariusza R. F. spełniał wymagania ustawowe. Wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie kwestionuje tego skarżąca. Nie ulega również kwestii, iż Minister Sprawiedliwości dopełnił obowiązku zwrócenia się do Rady Izby Notarialnej w L. o opinię. Skarżąca, która negatywnie zaopiniowała wniosek R. F. w części wyznaczenia siedziby kancelarii w L., kwestionuje jednak prawo Ministra do wydania decyzji niezgodnej z tą negatywną opinią i zarzuca Ministrowi naruszenie art. 17 Konstytucji RP i wskazanych wcześniej przepisów Kpa. oraz ustawy Prawo o notariacie. Sąd nie podziela takiego przekonania skarżącej jak również wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że wydana przez Radę opinia została zlekceważona. Organ administracji, wydając decyzję o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczając wnioskodawcy siedzibę kancelarii notarialnej w L. wyważył słuszny interes strony i interes społeczny nie dopatrując się dla tego ostatniego zagrożenia. Wydając decyzję odmiennej treści, niż negatywna opinia Rady dotycząca siedziby kancelarii w L., nie był związany treścią tej opinii i pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie NSA. Powołana przez skarżącą uchwała z dnia 6 lutego 1996r. III AZP 26/95, w której Sąd Najwyższy stwierdził, że organy samorządu notarialnego zostały z mocy ustawy włączone w proces decyzyjny Ministra Sprawiedliwości i stały się organami współdziałającymi, nie stoi w sprzeczności przyjętym w orzecznictwie sądu administracyjnego poglądem. Niewątpliwie, wydanie przez radę właściwej izby notarialnej opinii w trybie art. 10 ustawy Prawo o notariacie stanowi konieczne współdziałanie, bez którego wydanie decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza jest działaniem niezgodnym z prawem tj. naruszającym art. 10 i art. 106 Kpa. Nietrafny jest argument skarżącej, że zbyt duża liczba kancelarii w jednej miejscowości, jako kreująca "niewłaściwie pojętą konkurencję" na co wskazuje wydana opinia, winna zostać uwzględniona przez Ministra Sprawiedliwości przy wyznaczaniu siedziby kolejnej kancelarii. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia w danej miejscowości określonej liczby kancelarii. Liczba notariuszy i sporządzonych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Przeciwne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym naruszony został słuszny interes strony ( wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001r. II SA 1200/00 ). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasadę określoną w art. 7 Kpa, a za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 17 Konstytucji RP, bowiem zaskarżona decyzja w niczym nie narusza zasady tworzenia samorządu zawodowego i jego prawa do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Chybiony jest też zarzut Rady, iż stanowisko Ministra Sprawiedliwości zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii było zapewnienie jej rentowności, pozostawało w rażącej sprzeczności z systemową i celowościową wykładnią cytowanej ustawy. Należy stwierdzić przede wszystkim, że wykładnia stosowania prawa odnosić się może do określonej normy prawnej, nie zaś do całego aktu prawnego. Ponadto, z trzech rodzajów wykładni operatywnej: językowej, systemowej i funkcjonalnej, zgodnie z dyrektywami procedury, które regulują kolejność posługiwania się określoną wykładnią, teoria prawa daje pierwszeństwo wykładni językowej ( gramatycznej ). Dopiero wątpliwości co do znaczenia normy prawnej uzasadniają stosowanie wykładni systemowej lub logicznej ( Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Jan Paweł Tarno, wyd. Difin, Warszawa 1999r. str. 41 -42 ). Zarzut działania organu w sprzeczności z systemową i celowościową wykładnią Prawa o notariacie, wobec jednoznaczności przepisów tej ustawy stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie został przez skarżącą precyzyjnie sformułowany i wyjaśniony, co na tle uwag poczynionych wyżej, nie daje podstaw do uwzględnienia postawionego zarzutu. Dodatkowo należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie organ był, na podstawie art. 30 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami ), związany oceną prawną wyrażoną w sprawie przez Sąd w orzeczeniu z dnia 3 czerwca 2003r. II SA 1352/02. Oceną tą związany jest w sprawie również Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 ). NSA przywołanym wyroku wyraził przekonanie, że u podstaw zgłoszonych przez skarżącą zarzutów leży obawa, że utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w L. spowoduje spadek liczby aktów notarialnych przypadających na jednego notariusza w tym mieście. I dalej Sąd uznał, że stanowisko takie skłania do oceny, że Rada dba o zabezpieczenie własnych interesów z pominięciem zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony o jakim mowa w art. 7 Kpa. W konsekwencji, za niezrozumiałe Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 7 Kpa i 17 Konstytucji RP. W rozpatrywanej sprawie, na tle tego samego stanu faktycznego i prawnego zarzuty skarżącej są te same. Nie może więc, tak organ prowadząc postępowanie administracyjne, jak też następnie Sąd rozpatrujący skargę złożoną wskutek tego postępowania, nie zauważyć stanowiska wyrażonego wcześniej przez NSA lub postąpić wbrew temu stanowisku. Warto w tym miejscu zauważyć, że rozpatrywaną sprawę zapoczątkował wniosek R. F. złożony dnia 14 maja 2001r. który, po uchyleniu wyrokiem NSA decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia mu siedziby, pozostał do rozpatrzenia i nie było potrzeby jego ponawiania jak to uczynił wnioskodawca dnia 2 czerwca 2003r. Niezależnie od faktu związania oceną prawną, Sąd rozpoznający sprawę podziela w pełni wyrażony przywołanym orzeczeniem NSA i orzeczeniami wcześniejszymi ( wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2001r. II S.A. 1736/00, wyrok z dnia 10 września 2001r. II S.A. 1488/00 ) pogląd, że opinia rady właściwej izby notarialnej nie jest wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości, nie może zmierzać do obrony partykularnych interesów korporacji zawodowej i podlega ocenie jak każdy inny dowód. Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję rozważył zebrane w sprawie dowody i ustalił stan prawny, który nie pozwolił mu na odmowę wyznaczenia siedziby kancelarii zgodnie ze złożonym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) orzeczono jak w sentencji.