II SA 38/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski, Sędziowie WSA Dorota Wdowiak, asesor WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Protokolant Katarzyna Kuczykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2004 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą drogową 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] października 2001 r. 2. orzeka o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 2818 zł (dwa tysiące osiemset osiemnaście zł) tytułem zwrotu kosztów procesu na rzecz W. W.. Decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych obciążył Pana W. W. prowadzącego firmę "T." w O. opłatą drogową w wysokości 20. 918 zł 99 gr. Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. nr 71 z 2000r. poz. 838) i na podstawie § 2 ust. 2 Lp. tabeli 5.5.e oraz 6.1.b i § 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51, poz. 607) oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1c oraz § 5 ust. 5 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono między innymi, że stosownie do art. 61 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – prawo o ruchu drogowym przejazd pojazdem nienormatywnym jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Wymienioną wyżej opłatę ustala się za stwierdzony w dniu [...] kwietnia 2001r. przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze krajowej Nr [...], co zostało wykazane w protokole z dnia [...] kwietnia 2001r. z zatrzymania i kontroli pojazdu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Pan W. W.. We wniosku podniósł między innymi, że kierowca został ukarany mandatem w wysokości 100zł za przeładowanie pojazdu, dopuszczalna ładowność pojazdu wynosi 19.000 kg – a załadowano 16.600 kg. Decyzją z dnia [...] października 2002r. Nr [...] Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję obciążającą opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2001r. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że przekroczenie parametrów było bezsporne a stwierdzenie strony odwołującej się, że dopuszczalny ciężar całkowity zatrzymanego pojazdu wg dowodu rejestracyjnego wynosi 30.000 kg, a dopuszczalna ładowność 19.000 kg, w świetle przepisów wyszczególnionych w podstawie niniejszej decyzji, nie może być podstawą do odstąpienia od naliczania opłaty drogowej za stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę, o co wnosi strona. Ładunek na pojeździe powinien być tak rozmieszczony, aby nie nastąpiło przekroczenie nacisków na osie, o czym mówi art. 61 prawa o ruchu drogowym. Jeżeli załadunek określonego ciężaru – ładunku bez przekroczenia nacisku na którąś oś pojazdu był niemożliwy, to należało zmniejszyć ilość przewożonego ładunku. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. W.. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa, a mianowicie: – art. 7, 77 § 1, 127 § 3 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozważenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, – art. 76 §1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dowód rejestracyjny pojazdu nie korzysta z domniemania prawdziwego dla dokumentu urzędowego i nie stanowi dowodu tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, – art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad proporcjonalności w okolicznościach sprawy, oraz poprzez dwukrotne ukaranie za ten sam czyn. W uzasadnieniu skargi szczegółowo zostały omówione poszczególne zarzuty. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę całkowicie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez dwukrotne ukaranie za ten sam czyn. Ukaranie kierowcy mandatem jest niezależne od w/w opłaty drogowej, ponieważ podstawą prawną do nałożenia przez funkcjonariuszy Policji mandatu karnego za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia są odpowiednie przepisy dotyczące wykroczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obydwie decyzje wydane w przedmiotowej sprawie zostały oparte między innymi o przepis § 9 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51, poz. 607). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02 wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51, poz. 607). z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 13 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) orzekł, że §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu Trybunał powołał się na swój wcześniejszy wyrok z dnia 27 kwietnia 1999r., P 7/98, w którym stwierdził, że §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 123, poz. 578 ze zm.) był niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że naruszał zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowił przepis o charakterze represyjnym. Wedle zakwestionowanego wówczas przepisu w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdem nienormatywnym odbywał się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobierano opłaty w określonej w rozporządzeniu wysokości. Istota problemu będącego przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1999r. sprowadzała się do rozstrzygnięcia (oceny), czy Rada Ministrów mogła ustalić wysokość opłat pobieranych za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Trybunał udzielił odpowiedzi negatywnej. Sprawa ta ma o tyle istotne znaczenie, że ustalanie opłaty za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na podstawie §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, następuje w istocie w taki sam sposób, jak ustalanie tej opłaty na podstawie §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny. W szerokim zakresie pozostają więc aktualne rozważania Trybunału zawarte w uzasadnieniu w sprawie P7/98. Istota problemu, zarówno w sprawie P 7/98, jak i w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Ministrów określając w §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (poprzednio w §4 ust. 1 rozporządzenia z 14 października 1996r.) wysokość opłat pobieranych w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, posiadała stosowne umocowanie w odpowiedniej delegacji ustawowej. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że przy badaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia należy uwzględniać, po pierwsze - czy rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy, po drugie - czy rozporządzenie, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, po trzecie - czy rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowych aktach ustawodawczych (por. np. wyroki TK w sprawach U 5/86, U 19/97, P 7/98). Nie ulega wątpliwości, że zarzuty przedstawione w niniejszej sprawie są niemalże identyczne jak zarzuty przedstawione w sprawie P 7/98. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, Rada Ministrów miała określić w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których była mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 - 5 i ust. 2a, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Rada Ministrów miała więc uprawnienie do określania "opłat podwyższonych" z tytułu przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w przepisach odrębnych. Mając na względzie powyższe uwagi, stwierdzić należy, że §9 ust. 1 pkt 2 i ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skorobowiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, a w kolejnych rozporządzeniach z tego zakresu(z 17 marca 1998r. i z 27 czerwca 2000r.) zostały wprowadzone do obrotu prawnego niemalże identyczne rozwiązania prawne jak te uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją, to nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby odmienne podejście. Nie ulega więc wątpliwości, że w czasie formalnego obowiązywania kwestionowanego §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, przepisy te pozostawały w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ delegacja ustawowa wynikająca z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie upoważniała do wydania rozporządzenia o treści wynikającej z zakwestionowanych przepisów. Przepisy te przez to, że naruszały wskazane granice upoważnienia ustawowego, nie mogły stanowić formalnej podstawy do nakładania przewidzianych tam "opłat podwyższonych". Rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, pomimo wyroku w sprawie P 7/98 dalej powtarzało i utrzymywało przepisy niezgodne z Konstytucją. Dopiero zmiana delegacji ustawowej zawartej wart. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i zmiana art. 13 ust. 2a oraz wprowadzenie do ustawy ust. 2b, określającego, iż wysokość kar pieniężnych (a nie "opłat podwyższonych") określa załącznik do ustawy, a także nowe rozporządzenie z 15 stycznia 2000r. w sprawie opłat drogowych, zmieniło taki stan prawny. Mając na uwadze, że kwestionowane przepisy rozporządzenia z 27 czerwca 2000r. mogą być jeszcze stosowane, a przez to mogą nadal wywoływać skutki prawne, Trybunał uznał konieczność stwierdzenia ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przy czym zarzuty dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej zachowały swoją aktualność tylko do momentu stwierdzenia niekonstytucyjności art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą orzeczenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 stanowiącego delegację do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie opłat drogowych, zakwestionowana została sama podstawa prawna upoważniająca do wydania tychże przepisów. W takim stanie rzeczy kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ wydane zostały na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia). Stosownie do art. 145a §1 k.p.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, można żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt. 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji w razie zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle tej regulacji prawnej rozważanie zarzutów podniesionych w skardze staje się zbędne. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.