II SA 3814/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie: WSA Ewa Frąckiewicz WSA Grażyna Śliwińska(spraw.) Protokolant Aleksandra Borowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi P. M. na Uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] września 2002r. Nr [...] w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy Uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] lipca 2002r.; Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. na podstawie art. 33 ust.2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 z późn. zm.) oraz na podstawie § 9 pkt 9 załącznika do uchwały nr 418/V/2001 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 15 grudnia 200Ir. w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską oraz ustalania opłaty konkursowej - odmówiła wpisania Pana P. M. na listę aplikantów radcowskich w roku szkoleniowym 2002/2003. W uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że w pierwszym etapie konkursu na aplikację radcowską uzyskał 59,5 punktów, a zatem nie spełnił wymogu § 9 pkt 9 cytowanej uchwały, zgodnie z którą do II etapu konkursu dopuszczeni są kandydaci, którzy za test i pracę pisemną osiągnęli minimum 75 punktów. Od powyższej uchwały Pan P. M. odwołał się do Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił jej, iż została podjęta w oparciu o akt normatywny, wydany na podstawie art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych niezgodnego z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 92 ust.l. Wskazał, ze kwestionowana uchwała podjęta została w oparciu o art. 31 ust.l w zw. z art. 33 ust.4 ustawy o radcach prawnych niezgodny z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podnosił, że uregulowania zawarte w uchwale Nr 418/V/2001 Krajowej Rady Radców Prawnych są niezgodne z art. 17 ust.l, art. 32,art. 52 ust. iw zw. z art. 52 ust.3 Konstytucji. Na podstawie art. 60 pkt 8b delegacji ustawowej, dnia 15 grudnia 2001r. Krajowa Rada Radców Prawnych podjęła uchwałę Nr 418/W2001, do której załącznikiem nr 1 są Zasady przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską - regulacja, w której korporacja radców prawnych zrezygnowała z limitowania ilości miejsc na aplikację na rzecz przyjęcia w § 12 kryterium uzyskania stosownej liczby punktów (120) w toku przeprowadzanego konkursu. Zdaniem odwołującego do KRRP należy jedynie ustalanie zasad przeprowadzania konkursu na aplikantów, ale ustawa nie zawiera wytycznych co do ukształtowania treści aktu wykonawczego. Stąd KRRP przekroczyła zakres delegacji ustawowej przy ustalaniu zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską, co jest niezgodne z art. 92 ust.l Konstytucji. W § 12 została de facto określona zasada wpisu na listę aplikantów radcowskich, która bierze pod uwagę przesłanki o których mowa w art. 33 ust.l wprowadzając jednocześnie dodatkowy wymóg uzyskania pozytywnego wyniku w konkursie poprzez uzyskanie co najmniej 120 punktów. Ponadto w § 5 ust.1 pkt 8 zasad został wprowadzony wymóg przedłożenia wraz z podaniem o wpis na listę aplikantów, wypisu lub kserokopii dowodu tożsamości, zawierającego dane o zameldowaniu na pobyt stały w okręgu działania izby przeprowadzającej konkurs. To uregulowanie jest niezgodne z art. 32, 47, 52 ust.l w zw. z art.52 ust.3 ustawy zasadniczej. Odwołujący wyrażał wątpliwości, czy dopuszczalne jest upoważnienie Krajowej Rady Radców Prawnych do ustalania zasad przeprowadzania konkursu na aplikacje, skoro jedynym instrumentem prawnym jakim może się posługiwać jest uchwała. Według niego jako "akt wewnętrznego kierownictwa" została wyłączona poza nawias źródeł powszechnie obowiązującego prawa, a mimo to na podstawie uchwały KRRP dokonuje się prawnokształtującego rozstrzygnięcia o wpisie na listę aplikantów radcowskich. Kandydaci na aplikantów nie są członkami samorządu radców prawnych i tego rodzaju akt nie może stanowić podstawy decyzji wobec nich. Z tego względu obecnie obowiązujące regulacje ustawowe w art. 31 ust.l w zw. z art. 33 ust. 4 ustawy ó radcach prawnych przyznające radzie okręgowej izby radców prawnych kompetencje w zakresie decydowania o wpisie na listę aplikantów radcowskich są niezgodne z art. 65 ust.l w zw. z art.341 Konstytucji. Przyjęte ograniczenie w zakresie korzystania z zagwarantowanej w art. 65 ust.l konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu następuje zatem w formie uchwały, a nie w drodze ustawowej. Krajowa Rada Radców Prawnych po rozpoznaniu odwołania uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2002r. na podstawie art. 33 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, poz. 145 oraz Dz.U.z 1989r. Nr 33, poz.175) oraz na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu stwierdziła, że nie znalazła podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały Rady OJRP w S. wobec tego, że Rada OIRP przeprowadziła konkurs zgodnie z § 22-252 Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich i wydanego na podstawie art. 60 pkt 8 ustawy o radcach prawnych. Podniesione zarzuty co do poprawności przeprowadzonego konkursu w świetle ustawy zasadniczej Krajowa Rada Radców Prawnych uznała za całkowicie bezpodstawne, skoro wnioskodawca nie spełnił wymogów konkursu, a uzyskany przez niego wynik z części pisemnej spowodował nie dopuszczenie do części ustnej konkursu. Podnosiła, ze ograniczenie dostępu do zawodu jest zgodne z art. 17 Konstytucji, gdyż zawód radcy prawnego zaliczany jest do zawodu zaufania publicznego, a organy samorządu zostały upoważnione do stosowania przesłanek wpisu na listę aplikantów radcowskich. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pan P. M. wnosił o uchylenie obu zaskarżonych uchwał jako niezgodnych z art. 65 ust. 1 w zw. z art 31 ust.3 oraz art. 92 ust.l, art. 87. także art. 2, art. 17 ust.1 w zw. z art. 17 ust.2, art. 32, art.52 ust.l w zw. z art 52 ust. 3 Konstytucji. Przede wszystkim podniósł, ze treść uzasadnienia uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych nie odnosi się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, gdzie nie kwestionował on poprawności przeprowadzonego egzaminu, który jego zdaniem przeprowadzony był rzetelnie. Organ nie ustosunkował się natomiast do podniesionych zarzutów skarżącego odnoszących się do konstytucyjności przepisu art.60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych. Powołał argumenty podniesione i uzasadnione wcześniej w odwołaniu, w szczególności zarzuty odnośnie § 12 i § 5 ustl pkt 8 Zasad przeprowadzania konkursu na aplikacją radcowską stanowiących Załącznik nr 1 do Uchwały Nr 418/V/2001, które jest niezgodne z art. 32, art. 47, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 Konstytucji. Podniósł, że aktualnie kwestia konstytucyjności przepisu art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych jest przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, do którego z pytaniem prawnym zwrócił się NSA postanowieniem z 1 sierpnia 2002r. w sprawie II SA 9/01. Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła o oddalenie skargi ponownie podnosząc, iż Skarżący nie spełnił wymogów konkursu. Ograniczenie dostępu do zawodu jest jej zdaniem zgodne z art. 17 ust.l Konstytucji, zaś do pozostałych argumentów KRRP nie ustosunkowała się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z 20.09.2002r.). Z dniem 4 marca 2004 r. art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych został uznany za niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że dopuszcza - co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych - możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie P 21/02 z dnia 18 lutego 2004 r. (Dz.U.04.34.303). W obszernym uzasadnieniu tego wyroku Trybunał m.in. stwierdził, że powierzenie - w drodze ustawy zwykłej - samorządowi adwokatów czy radców prawnych prowadzenia aplikacji nie jest równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego czy też uregulowanego w ustawie jedynie blankietowo ( i tylko w sferze kompetencyjnej) określania zasad naboru na aplikacje. W ocenie Trybunału przypisane samorządom korporacji w art.17 ust.l Konstytucji "sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu" dotyczy - przedmiotowo, według wykładni językowej - sytuacji "wykonywania zawodu", podmiotowo zaś - osób uczestniczących już w wykonywaniu zawodu objętego zasięgiem korporacji. Nie mając wątpliwości co do kwalifikacji samorządu radców prawnych w sferze prowadzenia szkolenia zawodowego, w tym szkolenia kandydatów do zawodu w formie aplikacji, Trybunał stanął na stanowisku, że powierzenie samorządom adwokackiemu oraz radcowskiemu prowadzenia aplikacji nie jest automatycznym przekazaniem organom tego samorządu pełnej gestii oraz swobodnego uznania w zakresie doboru kryteriów kwalifikowania kandydatów oraz merytorycznych zasad selekcji kandydatów na wspomniane aplikacje. Kandydaci ci do momentu wpisania na listę aplikantów radcowskich są osobami spoza grona członków korporacji, osobami, które - wobec braku ustawowo wymaganych warunków - nie przystąpiły jeszcze do określonego samorządu zawodowego, a tym samym nie poddały się dobrowolnym unormowaniom wewnątrzkorporacyjnym. Zasady te i kryteria winny być dostosowane do uwarunkowań, jakie wprowadza Konstytucja RP w art. 65 ust.l zakresie gwarantowanej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy, jak i do konstytucyjnych wymogów dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki ujętych w art.31 ust.3. Z tego względu od wejścia w życie Konstytucji tj. od 17 października 1997r. - na mocy powołanych przepisów -każda ingerencja w zakres tych gwarantowanych wolności wymaga - dla uznania jej konstytucyjności - co najmniej uregulowania ustawowego, bowiem tylko w ustawie przewiduje ustanawianie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie i dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Każda zatem ingerencja w te wolności - na zasadzie wyjątku - może być podejmowana w oparciu o przesłanki określone przez prawodawcę w ustawie lub dopełniająco w wykonawczych aktach powszechnie obowiązujących. Przekazanie upoważnienia do ingerencji w pewne wolności osób wykonujących zawód odpowiednim samorządom zawodowym - zdaniem Trybunału - może być w określonych warunkach uzasadnione, a nawet zgodne z potrzebami "należytego wykonywania" zawodów reglamentowanych, jednakże nie może mieć charakteru blankietowego szczególnie w zakresie ustalenia kryteriów i granic ingerencji w sferę wolności jednostki. Akty korporacji zawodowych nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Z tego względu Trybunał stwierdził brak ustawowego wskazania merytorycznych kryteriów określających granice i reguły ingerowania - poprzez ustalone uchwałami m.in. Krajowej Rady Radców Prawnych zasady konkursu na aplikację - w tym: zakresu, przebiegu, reguł oceniania wyników i związku między wynikami konkursu a kwalifikacją kandydatów do wpisu na listę aplikantów - w sfery objęte wolnością wyboru zawodu, konstytucyjnie gwarantowaną kandydatom na aplikantów. Kryteria te winny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego, jako że wówczas spełniają wymogi dostatecznej przejrzystości unormowań jak i stanowić mogą podstawę dla sądowej kontroli legalności decyzji indywidualnych. Przekazanie w art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych wykonania istotnych postanowień tych ustaw, co do zasad przeprowadzania konkursów na aplikację - do unormowania w aktach typu regulaminowego o charakterze jednoznacznie wewnętrznym stanowi - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - w swoich następstwach wyjście poza granice określone w art. 87 ust.l Konstytucji. Przeprowadzenie konkursu kwalifikacyjnego do przyjęcia na aplikację radcowską jako wyjątek od wolności wyboru wykonywania zawodu winno być dokonane w drodze ustawy, bowiem nie można przekazać określenia istotnych atrybutów tychże wyjątków aktom korporacyjnym o charakterze jednoznacznie wewnętrznym, nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa ujętego w art. 87 Konstytucji. Prowadzi to do podejmowania merytorycznych decyzji i to w sprawach osób nie będących członkami korporacji zawodowej zaufania publicznego, którymi są zwłaszcza osoby nie przyjęte na aplikację, nie na podstawie aktów prawa powszechnie obowiązującego, lecz na podstawie aktów o charakterze wewnętrznym samorządu korporacji radcowskiej. W związku z powyższym, uchwały korporacji zawodowych wydane na podstawie art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych nie zmieniają swojej natury prawnej aktów o charakterze wewnętrznym, nie posiadają przymiotu powszechnego obowiązywania, a wydane o przepis naruszający wskazane wyżej granice upoważnienia ustawowego w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego - pozostają w sprzeczności z art. 87 ust. 1 Konstytucji. W rozpoznawanej sprawie obie uchwały samorządu radców prawnych zostały wydane na podstawie art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych. Stosownie do art. 145a § 1 kpa w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją można żądać wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie którego została wydana decyzja. Przepis art 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270) stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle powyższej regulacji rozważanie pozostałych zarzutów skargi stało się zbędne.