II SA 3818/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004r. sprawy ze skargi Z.B. na Wojewody [...] z dnia [...] września 2003r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji W dniu [...] czerwca 2000 roku Starosta Powiatowy w P. otrzymał pismo Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] czerwca 2000 roku przesyłające wniosek Pani Z.B. dotyczący sporu granicznego nieruchomości położonej we wsi R., gmina M.. Na skutek tego pisma Starosta Powiatowy w P. w dniu [...] lipca 2000 roku wydał w sprawie [...] decyzję nr [...], którą na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30 poz. 163 z późn. zm. ) oraz na podstawie art. 60 ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106 poz. 668) po rozpatrzeniu sprawy z urzędu orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów wsi R. gmina M. w poz. rej. [...][...][...][...][...] odnośnie dz. Ew. numer [...][...][...][...][...][...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na podstawie map prawnych nr [...] i [...] sporządzonych dla działek [...] dla działki [...] pod ulicę [...] stwierdzono błędy w zapisach ewidencji gruntów wsi R.. Na podstawie w/w map prawnych poprawiono granice działek i powierzchnię. Odwołanie od tej decyzji wniosła Z.B. podnosząc w nim, że zaskarżona decyzja narusza jej konstytucyjne prawo własności oraz, że w jej przypadku nie zachodzi potrzeba wywłaszczania części jej działki pod drogę. W związku z powyższym nie zgadza się na zmianę powierzchni działki nr [...] uregulowanej w KW [...] dawną [...] z [...] m2 na [...] m2. Po rozpoznaniu odwołania Z.B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2000 roku na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 2000 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem uzasadnienie jest lakoniczne i nie koresponduje z rozstrzygnięciem. W przedmiotowej sprawie nie chodzi bowiem o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów, lecz o skorygowanie wpisów w ewidencji gruntów odnośnie przedmiotu. Poza tym organ odwoławczy podniósł, że ze względu na ekonomikę procesową nie jest prawidłowe wydanie jednego rozstrzygnięcia w odniesieniu do działek będących własnością różnych osób. Z powodu tych naruszeń proceduralnych, jak również art. 7,8,9 i 10 k.p.a. orzeczono jak w sentencji decyzji. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2000 roku Z.B. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia jako sprzecznej z prawem. W międzyczasie Starosta Powiatowy w P. decyzją z dnia [...] listopada 2000 roku sygn. [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie skorygowania zapisu w rejestrach ewidencji gruntów wsi R. gm. M. dotyczące powierzchni dz. ew. nr [...] będącej własnością Z.B. oraz ustanowienia drogi dz. ew. [...] stanowiącej dojazd od ulicy W. przebiegającej pomiędzy dz. ew. nr [...][...] i [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dane zawarte w operacie ewidencji gruntów odnośnie działki Z.B. są zgodne z wpisem w księdze wieczystej, a zatem nie ma potrzeby wprowadzenia zmian w ewidencji odnośnie powierzchni tej działki, jak również droga stanowiąca dz. ew. [...] jest częścią dz. ew. nr [...]. Powyższą decyzję Z.B. otrzymała w dniu [...].11.2000 roku i nie złożyła od niej odwołania. Natomiast w dniu [...] września 2001 roku Z.B. złożyła do Starosty Powiatowego w P. wniosek o zmianę w oparciu o art. 154 k.p.a. decyzji z dnia [...] listopada 2000 roku. Pismem z [...] września 2001 roku Starosta Powiatowy w P. poinformował zainteresowaną, że do chwili rozstrzygnięcia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargi Z.B. na decyzję nr [...] z dnia [...] września 2000 roku wydaną z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], sprawa pozostaje bez biegu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2002 roku w sprawie sygn. akt II S.A. 2718/00 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2000 roku nr [...] i zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz Z.B. [...]złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na błędy natury proceduralnej, natomiast nie wskazał, że nie mógł rozstrzygnąć merytorycznie sprawy dlatego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powstała sytuacja prawna następująca. W obrocie prawnym zaistniały dwie decyzję: nieostateczna decyzja Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2000 roku, od której Z.B. złożyła odwołanie oraz ostateczna decyzja Starosty Powiatu P. z dnia [...] listopada 2000 roku umarzająca postępowanie w sprawie. W związku z pismem Z.B. z dnia [...] września 2001 roku o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2000 roku w oparciu o art. 154 k.p.a., po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2002 roku, Starosta Powiatu P. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003 roku [...] na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...].11.2000 roku nr [...] z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez organ II instancji sprawy odwoławczej w oparciu o decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2000 roku. Od tej decyzji odwołanie do Wojewody [...] złożyła Z.B., która podniosła, iż jej pismo z dnia [...] września 2002 roku winno być potraktowane jako odwołanie, albowiem nigdy nie została jej doręczona decyzja Starosty Powiatu P. z dnia [...] listopada 2000 roku, a zatem decyzja ta nie stała się ostateczna. O tym, iż taka decyzja została wydana skarżąca dowiedziała się przypadkowo podczas postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie II S.A. 2718/00 i wówczas złożyła wniosek z [...] września 2001 roku. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 roku w sprawie [...] wydaną z upoważnienia Wojewody [...] zaskarżona decyzja Starosty Powiatu P. z dnia [...] maja 2003 roku została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż nie można zgodzić się z poglądem, że decyzja z dnia [...] listopada 2000 roku organu I instancji umarzająca postępowanie administracyjne nigdy nie została doręczona zainteresowanej. Świadczy o tym pokwitowanie, znajdujące się w aktach sprawy(odbiór decyzji pokwitowała Pani B. w dniu [...] listopada 2000 roku). W związku z tym na skutek braku odwołania decyzja ta stała się ostateczna. Z tych względów organ nie mógł więc potraktować wniosku Z.B. z dnia [...] września 2001 roku jako odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2000 roku. Wniosek ten przywołał jako podstawę prawną art. 154 k.p.a. będący jednym z trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ II instancji podniósł, iż organ I instancji błędnie jako podstawę do uchylenia decyzji z [...] listopada 2000 roku wskazał art. 155 k.p.a. Właściwą podstawę stanowi art. 154 k.p.a. Następnie Wojewoda [...] w wyniku rozpoznania odwołania Z.B. od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2000 roku, znak [...], wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu P. decyzją z [...].09.2003 roku o nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji podkreślił, iż stosownie do § 46 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków z urzędu wprowadza zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian gruntów. W aktach sprawy brak jest opracowania geodezyjnego z wykazem zmian gruntowych, które byłyby podstawą do zmiany granic. Nie może być nią opracowanie z 1970 roku, jak również znajdująca się w aktach sprawy mapa do celów sądowych z 1999 roku. Ewidencja gruntów musi być bowiem prowadzona w sposób ciągły. Z uwagi na powyższe sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w tym (o ile analiza danych ewidencyjnych w obecnie obowiązującym operacie wykaże niezgodność ze stanem prawnym) sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjno – kartograficznej wraz z wykazem zmian gruntowych umożliwiającej wprowadzenia zmian przedmiotowych do obowiązującego obecnie operatu ewidencyjnego. Na decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z.B., domagając się jej uchylenia w całości jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 64 Konstytucji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy błędnie przyjął, iż sprawa wymaga przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego, powinien sprawę rozpatrzyć merytorycznie poprzez: 1. ustalenie – że działka ewidencyjna nr [...] ma powierzchnię [...] m2; 2. ustalenie, że droga nr [...] prowadzi od ulicy W. wprost do garażu posesji nr [...] 3. przywrócenie drogi publicznej prowadzącej od ul. K. nad rowem melioracyjnym do przystanku kolejki [...] 4. przywrócenie działki nr [...] w granicach sprzed decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 roku o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów wsi R. gmina M.. Z.B. złożyła również skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2003 roku, domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z art. 64 Konstytucji RP i art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącej Starosta Powiatu P. rozpatrując sprawę w trybie art. 155 k.p.a. winien nie uchylać swojej poprzedniej decyzji, ale dokonać jej zmiany poprzez uwzględnienie żądań Z.B. zawartych w treści jej podania z [...] września 2001 roku. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie Z.B. od w/w decyzji Starosty Powiatu P. nr [...] z [...] maja 2003 roku utrzymał w mocy tę decyzję zamiast merytorycznie rozpatrzyć sprawę celem przywrócenia do stanu pierwotnego, tj. sprzed wszczęcia z urzędu przez Starostę postępowania w sprawie skorygowania zapisu w rejestrach ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie: - ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) zwana u.s.a.; - - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) zwana p.s.a.; - - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271) zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 134 p.s.a. nie będąc związany granicami skargi stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 roku została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. nr 100 poz. 1086 z 2000r.) określają kompetencje i zadania oraz właściwość poszczególnych organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Zgodnie z art. 6a tej ustawy Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonując swoje zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określone w ustawie i przepisach odrębnych (art. 6 a ust. 2 w/w ustawy). Zadania te zostały określone w art. 7 b ust. 1 w/w ustawy, który to artykuł w ust. 2 stanowi, że w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1. pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie; 2. wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Organami administracji geodezyjnej i kartograficznej są: marszałek województwa i starosta (art. 6 a ust. 1 pkt 2 w/w ustawy). Z powyższego wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W art. 7 b powołanej wyżej ustawy nastąpiło bowiem rozgraniczenie wykonywania zadań od właściwości. Właściwość określonego organu administracji publicznej musi wynikać z przepisów prawa, a więc nie może być realizowana zamiennie przez organy danego systemu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA i SN wkroczenie w zakres właściwości danego organu stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości zgodnie z art. 19 k.p.a., zaś w przypadki legalnego wykroczenia poza zakres właściwości są ściśle określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Na system terenowych organów rządowej administracji zespolonej składają się działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach w imieniu: 1. wojewody, z ustawowego upoważnienia; 2. własnym, jeżeli ustawy tak stanowią ( art. 2 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie- tekst jednolity Dz.U. z 2001r. nr 80 poz.872 ze zm.) Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego są ustawy materialnoprawne. Mając powyższe względy na uwadze uznać należy, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 2000 roku oraz decyzji tegoż Starosty z dnia [...] maja 2003 roku, tylko Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Naruszenie przepisów o właściwości nastąpiło na etapie rozpoznawania odwołania w II instancji. Zgodnie z orzeczeniem SN z 27 marca 2002r. III RN 225/01 (niepubl.) "naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność". Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. orzekł jak na wstępie.