II SA 3830/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska sędziowie WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2004 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie: nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] 2. zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K.S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektorzy Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział [...] Rejon Dróg Krajowych w L. przeprowadzili w dniu [...] października 2001 r. kontrolę ciągnika z przyczepą należącego do K.S. zamieszkałego w B. i kierowanego przez niego. Zestaw jezdny przewoził drzewo długie. Kontrola stwierdził, po dokonaniu ważenia przenośnymi wagami do pomiarów dynamicznych, przekroczenia nacisków osi (2 i 3) odpowiednio o [...] kN i o [...] kN. Nadto stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu o [...] t oraz przekroczenie wysokości dopuszczalnej ładunku o [...] m. Po wszczęciu postępowania w dniu [...] lutego 2002 r. kierujący przedłożył pisemne wyjaśnienie z dnia [...] marca 2002 r., w którym zarzucił wadliwość przeprowadzonych pomiarów. Wagi były ustawione na nierównym podłożu (na kostce tak zwanych "kocich łbach") niezalegalizowanym do wykonania pomiarów, natomiast wysokość pojazdu z ładunkiem została pomierzona nieprawidłowo, ponieważ ustalono, iż miał wysokość [...] m, gdy zestaw jezdny wcześniej przejechał pod wiaduktem kolejowym o skrajni [...]m, czego nie byłby w stanie zrobić z ładunkiem o ponad [...] m wyższym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), § 2 ust. 2 tabela lp.2 lit. a, lp. 5 pkt 5 lit. d, lp. 5 pkt 5 lit. e, lp. 6 pkt 2 lit. a, § 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) oraz w związku z § 2 ust. 2 i 4, § 3 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 5 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432) i art. 104 § 1 kpa, obciążył K.S. karą pieniężną w wysokości [...] zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Odnosząc się do pisma kontrolowanego organ stwierdził, iż sytuacja w nim opisana nie mogła zaistnieć, ponieważ pracownicy organu są w odpowiednim zakresie przeszkoleni. Nadto kontrolowany podpisem pod protokółem kontroli potwierdził zgodność zawartych w nim informacji. Organ w decyzji stwierdził przekroczenie dopuszczalnych parametrów szerokości pojazdu o [...] m i jego wysokości o [...]m; przekroczenie nacisków osi (2 i 3) odpowiednio o [...]kN i o [...]kN oraz masy całkowitej zestawu o [...]t. Od decyzji tej K.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie nałożonej kary. Skarżący powoływał się na swoje pismo z dnia [...] marca 2002 r. przedłożone organowi przed wydaniem decyzji, w którym podnosił okoliczności nieprawidłowego, w jego przekonaniu, przeprowadzenia kontroli. Skarżący zarzuca, iż organ nie odniósł się do przedłożonych zarzutów, stwierdzając jedynie, że jego pracownicy są prawidłowo przeszkoleni a więc nie mogli dopuścić się zarzucanych uchybień. Skarżący zaznacza, iż podpisał protokół jedynie dlatego, że nie został pouczony przez kontrolujących o prawie do wniesienia uwag lub odmowie złożenia podpisu. Jednakże to, że protokół podpisał nie oznacza, iż zgadza się z jego treścią. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432), § 2 ust. 2, tabela lp. 2a, 3a i 5.5d, 5.5e, 6.2a oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 oraz § 2 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607), w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 8, poz. 60), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) i art. 104 § 1, art. 138 § 1 ust. 1 kpa, utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Zdaniem organu administracji przekroczenie parametrów przez kontrolowany zestaw jezdny jest bezsporne, a zarzut skarżącego o nierzetelności kontroli jest, w ocenie organu, bezpodstawny. Kontrola pojazdu została przeprowadzona zgodnie z instrukcją producenta wag, na nawierzchni spełniającej określone w tej instrukcji wymagania. W miejscu przeprowadzonej kontroli dokonano pomiarów spadków poprzecznych i podłużnych, a z pomiarów tych sporządzono protokół, który doręczono skarżącemu. Natomiast świadectwa legalizacji wag były do okazania w miejscu kontroli. Organ powołuje się na przeprowadzenie kontroli w obecności kontrolowanego oraz na podpisanie przez niego protokółu kontroli bez zgłoszonych uwag lub żądania ponowienia pomiarów. Zdaniem organu argument skarżącego, iż przejechał pod wiaduktem kolejowym o skrajni [...]m nie może dowodzić, że wysokość pojazdu z ładunkiem została źle pomierzona w czasie kontroli, ponieważ skrajnie podawane na znakach ostrzegawczych różnią się od rzeczywistych. Decyzję tą K.S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów. W skardze K.S. powołuje się na nieudzielanie mu przez kontrolujących informacji o możliwości zgłoszenia uwag do protokółu lub jego niepodpisania, dlatego podpisał go uważając, że jest do tego zobowiązany. W dalszej części skargi powołuje się na to, że zgłaszał ustnie w czasie kontroli swoje uwagi, które nie zostały uwzględnione. Nadto uwagi te zgłosił na piśmie przed wydaniem decyzji w I instancji i nie zgadza się ze stwierdzeniem by kontrola została przeprowadzona zgodnie z instrukcją określającą wymagania przeprowadzenia ważenia dołączoną do wag, ponieważ ważenia dokonano w miejscy niezalegalizowanym (na tzw. "kocich łbach"). Skarżący nie zgadza się także ze stwierdzeniem decyzji, iż przejechanie przez zestaw jezdny pod wiaduktem o skrajni niższej niż określona wysokość kontrolowanego pojazdu z ładunkiem nie ma znaczenia dla sprawy. Jeżeli decyzja zakłada, że skrajnie określane na znakach ostrzegawczych odbiegają od wysokości rzeczywistych, to zdaniem skarżącego, kontrola powinna dokonać pomiary wysokości wiaduktu kolejowego, pod którym skarżący przejechał. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż służby drogowe nie są kompetentne co do sposobu załadunku towaru, a jedynie dokonują kontroli zestawów jezdnych zgodnie z przepisami. Ponieważ wszystkie rubryki protokółu zostały prawidłowo wypełnione a sam protokół został wystawiony zgodnie "ze sztuką" stanowił on podstawę do wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ w całości podtrzymuje swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, iż w sprawie bez znaczenia jest okoliczność, że masa całkowita pojazdu nie przekroczyła dopuszczalnej normy, ponieważ gdyby takie przekroczenie wystąpiło, to skarżący zostałby obciążony dodatkową opłatą. W przedmiotowej sprawie opłata została ustalona wyłącznie za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: - ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwana u.s.a., - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie organ w I i II instancji zastosował w podstawie prawnej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłaty drogowej (Dz. U. Nr 51, poz. 607). Ten akt normatywny został uchylony i nie obowiązywał w dacie wydania obu decyzji ponieważ został uchylony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie opłaty drogowej (Dz. U. Nr 8, poz. 60) – data uchylenia 15.02.2002 r. Do postępowania w rozpoznawanej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy uchylonego rozporządzenia na podstawie § 8 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie opłaty drogowej, który stanowił, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia stosuje się przepisy rozporządzenia uchylonego albowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2002 r., a więc po dacie wejścia w życie rozporządzenia z dnia 15 stycznia 2002 r., które weszło z dniem 15 lutego 2002 r. Nadto w dacie wydania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ([...].08.2003 r.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie mógł zastosować jako podstawy prawnej § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłaty drogowej bowiem z datą 17 grudnia 2002 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie P. 6/02 (Dz. U. Nr 214, poz. 1816) stwierdzający niekonstytucyjność tych przepisów. Także rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. . w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432), przyjęte w podstawie prawnej drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia nie obowiązywało już w dacie wydania tej decyzji ([...].08.2003 r.) bowiem zostało uchylone z dniem 13 marca 2003 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262 ze zm.). Przed wydaniem decyzji w I instancji organ administracji otrzymał od skarżącego wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2002 r., w których stawia on konkretne zarzuty kontroli. Organ administracji nie odniósł się faktycznie do zarzutów skarżącego albowiem nie można uznać za takowe odniesienie stwierdzenia, iż opisane okoliczności przez skarżącego nie mogły wystąpić ponieważ pracownicy organu byli właściwie przeszkoleni, a kierujący pojazdem podpisał protokół potwierdzając zgodność zawartych w nim informacji. Odnośnie potwierdzenia przez kierującego informacji zawartych w protokóle kontroli, należy stwierdzić, iż protokół w swej treści takiego potwierdzenia nie zawiera, szczególnie co do wyników kontroli. Powołując się na legalizację wag użytych do kontroli pojazdu i legalizację stanowiska kontroli organ administracji nie wskazał stosownych dokumentów, pomimo tego, że skarżący przed wydaniem decyzji w I instancji kwestionował wyniki pomiarów, protokół kontroli zawiera jedynie adnotację o numerach fabrycznych wag. Żadna z decyzji nie uzasadnia dlaczego wystąpiły różnice w ustaleniu przekroczeń nacisków osi na jezdnię. W protokóle kontroli na osi 2 przekroczenie określono na [...] kN natomiast w decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. ustalono je na [...] kN. Także w protokóle kontroli na osi 3 przekroczenie określono na [...]kN, a w wymienionej wyżej decyzji na [...] kN. Podobnie żadna z decyzji nie uzasadnia dlaczego w protokóle kontroli ustalono jedynie przekroczenie wysokości pojazdu z ładunkiem o [...]m, natomiast w decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. naliczając karę dodatkowo ustalono przekroczenie szerokości pojazdu o [...] m. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż organ administracji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego na celu załatwienie sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego przez co z kolei nie dokonał prawidłowej jego oceny zarówno w zakresie ustaleń faktycznych jak i prawnych, przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Natomiast przez fakt przyjęcia za podstawę prawną przepisów nieobowiązujących naruszono prawo materialne. Oceniając poprawność postępowania prowadzonego przez organ administracji Sąd dodatkowo chciałby wskazać na rozbieżność pomiędzy ustaleniami zawartymi w protokóle kontroli i w decyzjach ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Odpowiadając na skargę organ administracji stwierdza, iż kontrolowany pojazd nie przekroczył dopuszczalnej masy całkowitej, ponieważ gdyby takie przekroczenie wystąpiło skarżący zostałby obciążony dodatkową opłatą, niezależnie od opłaty za przekroczenie nacisków osi na jezdnię. Otóż, jak wynika z protokółu kontroli ustalono przekroczenie masy całkowitej zestawu jezdnego o [...] t, a decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. przyjęła przekroczenie o [...] t, bez uzasadnienia dlaczego wystąpiła rozbieżność z ustaleniami kontroli, nakładając za owo przekroczenie karę pieniężną w kwocie [...] zł, co czyni niezrozumiałą wypowiedź organu w odpowiedzi na skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien, dążąc do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, kierować się obowiązującymi przepisami, a także powinien odnieść się do stanowiska skarżącego mając na uwadze, iż przedkładane argumenty przez organ administracji wymagają wskazania niezbędnych dowodów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.