II SA 3832/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie s. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak ważnego dowodu uiszczenia opłaty drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r.; 2. uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. Dnia [...] stycznia 2003r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. poddał kontroli drogowej pojazd nr rej. [...] będący własnością W.M. prowadzącego przedsiębiorstwo "W." Transport i Usługi W.M.. W protokole stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art.92 ust.1 p.6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. poz. 1371 z późn. zmianami/ nałożył na W. M. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że do kontroli przedstawiono 24 godzinną kartę opłat [...], wypełnioną na dzień [...]-[...] stycznia 2003r. dla pojazdu [...] wydaną [...] grudnia 2002r. Od tej decyzji odwołał się W.M.. Wnosił o umorzenie kary za nieaktualną kartę opłat. Podnosił, że nie mogąc kupić karty w urzędach pocztowych odkupił ją od innego przewoźnika i prawidłowo wypełnił przed rozpoczęciem jazdy, nie wiedział jednak, że karta traci ważność po upływie 7 dni od zakupu. Wyjaśnił, że opłatę drogową uiścił dwukrotnie raz kupując kartę od innego przewoźnika, drugi raz u inspektora drogowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003r. Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art.138 § 1 p.1 KPA i art.42 ust.1, art.92 ust.1p.6 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym oraz lp.6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 z 2002r. poz.999/ a także § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 150 z 2001r. poz. 1684/ utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił brak ważnego dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu. Zgodnie z § 5 cytowanego rozporządzenia karta dobowa lub 7 dniowa może być wypełniona przez przedsiębiorcę odpowiednio w ciągu 7 lub 14 dni od dnia jej wydania. W sprawie niniejszej karta wydana była [...] grudnia 2002r. i termin jej wypełnienia minął [...] stycznia 2003r. a po tym dniu stała się nieważna. Wyłącznym dowodem uiszczenia opłaty drogowej jest ważna i prawidłowo wypełniona karta opłaty. W tym stanie rzeczy zdaniem organu II instancji kara została wymierzona prawidłowo. W.M. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosił, że opłatę uiścił i to dwukrotnie, kartę opłat wypełnił prawidłowo i czytelnie i posiadał ją w pojeździe. Wskazywał, że karty są sprzedawane w nielicznych urzędach pocztowych i w ściśle określonych godzinach, co utrudnia ich zakup i możliwość wykonywania pilnych przewozów, zaś wykupienie kart na zapas powoduje niebezpieczeństwo utraty przez nie ważności. Takie uregulowanie sprawy określił jako szykanę w stosunku do przedsiębiorców, utrudniającą prowadzenie działalności gospodarczej. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art.13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego siedziba znajduje się w W. sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie bowiem, że decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury wprowadzająca ograniczenie możliwości wypełnienia karty dobowej do okresu 7 dni od jej wydania, wprowadzona została rozporządzeniem z dnia 18 października 2002r. /Dz.U. 188 z 2002r. poz. 1577/ i weszła w życie 29 listopada 2002r. obowiązywała więc w dacie kontroli. Nieznajomość prawa nie jest usprawiedliwieniem i nie zwalnia od odpowiedzialności, sprawą skarżącego jest właściwe organizowanie jego działalności i przestrzeganie prawa a rolą organów jest kontrola i nakładanie kar. Uiszczanie opłaty jest sformalizowane ze względu na potrzebę zapewnienia przestrzegania tego obowiązku oraz stworzenia warunków kontroli. Wprowadzenie przepisów było podyktowane obchodzeniem obowiązku uiszczania opłat przez kierowców polegające na przechowywaniu niewypełnionych kart drogowych i szybkim ich wypełnianiu w czasie kontroli. Dlatego ustanowiono daleko posunięty rygoryzm dowodowy w zakresie możliwości udowodnienia faktu wniesienia należnej opłaty na podstawie kart dobowych. Stworzony był system dystrybucji kart drogowych w lokalnych siedzibach stowarzyszeń przedsiębiorców, placówkach pocztowych i niektórych stacjach benzynowych. Przedsiębiorcy mogli więc zaopatrzyć w potrzebne karty bez większych trudności, a wielość rodzajów kart opłaty drogowej ułatwiała wybór karty właściwej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Art. 178 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów kontrolowania zgodności z ustawami i Konstytucją aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą lub Konstytucją. Kontrolując pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Cytowana wyżej ustawa z 6 września 2001r. o transporcie drogowym w art.42 ustanawia obowiązek uiszczania opłat drogowych przez przedsiębiorców. Przepis ten w ust.1 ustanawia sam obowiązek uiszczania opłat, w ust. 2 określa zasady ustalania stawek opłat, w ust. 3,4 i 5 określa jednostki, w których opłata może być uiszczana, a w ust.7 zawiera upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw transportu do określenia w porozumieniu z ministrem finansów publicznych w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty zgodnie z zasadami określonymi w art.42 ust.2 ustawy, trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Korzystając z tej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał cytowane wyżej rozporządzenie z 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. W § 2 ust.1 rozporządzenia ustalił, zgodnie z zakresem delegacji, rodzaje opłat: dobową, siedmiodniową, miesięczną, półroczną i roczną, a w § 2 ust.2 ustanowił stawki opłat. W § 4 ust.1 określił tryb wnoszenia opłaty: poprzez nabycie karty opłat, która następnie ma zostać prawidłowo wypełniona według wskazań zawartych w § 5. Wzory kart stanowią załączniki do rozporządzenia. Sposób wypełnienia kart określa szczegółowo § 5 rozporządzenia. Stanowi on m.in., iż karty miesięczne półroczne i roczne wypełnia w całości ich dystrybutor, zaś karty dobowe i siedmiodniowe w części dotyczącej numeru pojazdu i terminu ważności wypełnia przedsiębiorca. Jak wynika z zestawienia § 5 ust.2 i § 5 ust.3 i ust.4 oraz załączników ustalających wzory kart, określenie "termin ważności karty" oznacza okres, w którym karta może być użyta jako dowód uiszczenia opłat za konkretny przejazd. Termin ten, gdy chodzi o karty dobowe i siedmiodniowe określa sam przedsiębiorca przez wpisanie konkretnych dat i godzin, w których karta jest ważna i może być użyta jako dowód opłaty za przewóz wykonywany w datach wpisanych na karcie. Okresy ważności kart to: jedna doba dla kart dobowych, 7 dni dla kart siedmiodniowych, miesiąc dla kart miesięcznych, pół roku dla kart półrocznych i rok dla kart rocznych. Określone w załącznikach do rozporządzenia wzory kart zawierają właściwe rubryki odpowiadające wskazanym unormowaniom. Ich wypełnienie zapewnia właściwe wypełnienie karty. § 5 p.6 cytowanego rozporządzenia stanowił, że karta niewypełniona, wypełniona w inny sposób niż określony w ust.1,3-5 oraz zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Delegacja ustawowa uprawniała też ministra do określenia w rozporządzeniu procedur rozliczania kart półrocznych i rocznych w razie ich niewykorzystania z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy. Wykonując tę delegację minister określił wskazane procedury. Powołując się na delegację z art. 42 ust.7 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym Minister Infrastruktury dnia 18 października 2002r. wydał rozporządzenie zmieniające wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 188 z 2002r. poz.1577/ w ten sposób, że do § 5 ust.2, w którym określone było uprawnienie do samodzielnego wypełniania kart dobowych i siedmiodniowych przez przedsiębiorcę dodał terminy, w których przedsiębiorca może to zrobić. I tak, zgodnie z nowelą, karty dobowe przedsiębiorca może wypełnić w ciągu 7 dni od daty wydania a karty siedmiodniowe w ciągu 14 dni od daty wydania. Rozporządzenie nie zawiera żadnych dalszych unormowań, co do skutków późniejszego wypełnienia wskazanych kart, ani co do sposobu rozliczania kart wykupionych a niewykorzystanych. Kwestie te pozostają zatem nie unormowane. Rozporządzenie, które weszło w życie 29 listopada 2002r. stanowi jedynie, że karty zakupione przed wejściem w życie rozporządzenia mogą być użyte jeszcze w ciągu 30 dni. Organy kontroli przyjęły praktykę, że po upływie odpowiednio 7 i 14 dni od zakupu, niewykorzystane karty tracą ważność i nie mogą być użyte jako dowód uiszczenia opłaty drogowej, a zatem należy karać kierowców posługujących się kartami zakupionymi dawniej niż 7 lub 14 dni przed datą użycia, tak jak za brak opłaty drogowej. Rozważając zasadność skargi W.M. na takie właśnie rozstrzygnięcie Organu Sąd zważył, że ukarany wypełnił wszystkie nałożone na niego ustawą i rozporządzeniem obowiązki co do wysokości, sposobu i terminu uiszczenia opłaty drogowej tzn. wykupił kartę stosownej wartości, wypełnił ją przed rozpoczęciem wykonywania przewozu i w sposób właściwy /tzn. wypełnił wszystkie rubryki, bez poprawek/, nie zastosował się jedynie do wymogu użycia karty drogowej w ciągu siedmiu dni od jej zakupu. W ocenie Sądu samo wprowadzenie w rozporządzeniu tego dodatkowego wymogu nie znajduje uzasadnienia w ustawie, zaś sposób w jaki go wprowadzono jest wadliwy i sprzeczny z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Delegacja z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym upoważniała ministra do określenia trybu wnoszenia opłat i wzoru dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. W pierwszym rozporządzeniu tryb wnoszenia opłat /poprzez nabycie różnego rodzaju kart drogowych i stosowne ich wypełnienie/ był ściśle powiązany z wzorami kart. Posługując się właściwym wzorem karty i działając zgodnie z jej treścią, przedsiębiorca nie mógł popełnić błędu i narazić się na karę. Po wprowadzeniu noweli do rozporządzenia przedsiębiorca mógł nabyć taką samą kartę, jak przed zmianą prawa, prawidłowo ją wypełnić i narazić się na zarzut, że karta jest nieważna, /przeterminowana/, bowiem w ślad za wprowadzeniem nowego warunku, jaki musi spełniać karta, nie wprowadzono zmiany we wzorze karty i nie dodano informacji iż może być ona użyta w ciągu 7 lub 14 dni od zakupu. Blankiet karty, dostosowany do treści prawa przed zmianą, zawiera rubryki, w których przedsiębiorca sam wpisuje termin ważności, zawiera więc informację mylącą co do ważności tego dokumentu. Po wprowadzeniu noweli ustanowiony został de facto drugi, dodatkowy termin ważności kart krótkoterminowych, bez jakiejkolwiek informacji o tym na blankietach kart. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest wprowadzenie bardzo krótkiego terminu przydatności do użycia kart bez stosownej informacji i pouczenia na blankiecie karty. W państwie prawa na produktach o ograniczonym okresie przydatności do użytku zawsze znajduje się informacja na ten temat. Tak jest gdy chodzi o produkty farmaceutyczne, kosmetyczne, spożywcze a także bilety komunikacji kolejowej, lotniczej i miejskiej, bilety kinowe i teatralne itp. Chodzi bowiem o to, aby nabywca mógł prawidłowo posłużyć się nabytym, ograniczonym w czasie, uprawnieniem. Skoro karty opłat drogowych miałyby mieć tę cechę ograniczonej czasowo przydatności do użytku, to nabywca musi być o tym każdorazowo informowany poprzez odpowiedni nadruk na blankietu karty. Wprowadzając ograniczenie czasowe możliwości użycia zakupionych kart Minister nie wprowadził zmian we wzorach kart krótkoterminowych, narażając tym przedsiębiorców na niezawinione, a kosztowne w skutkach błędy. Takie wadliwe stanowienie aktów podustawowych nie może być akceptowane przez sądy administracyjne, które obowiązane są również kontrolować zgodność tych aktów z Konstytucją, a w razie dostrzeżenia sprzeczności odmawiać ich stosowania. Analizując przepisy noweli do rozporządzenia Sąd uznał, że wyjaśnienie organu, iż uregulowanie to ma przeciwdziałać wypełnianiu kart dopiero w czasie kontroli jest całkowicie nieprzekonywujące, gdyż nie prowadzi ono do zamierzonego skutku, stwarzając niepotrzebne utrudnienia dla przedsiębiorców. W ocenie Sądu wprowadzenie dodatkowego warunku użycia kart wkrótce po nabyciu, nie służy wykonaniu ustawy o transporcie drogowym, a wobec tego nie mieści się w granicach delegacji z art.42 ust.7 tej ustawy. Zgodnie z art. 92 oraz art.2 Konstytucji RP nie może pojawić się regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i nie służy do jej wykonania. /por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002, I SA/Po 461/01/. W ocenie Sądu wprowadzone nowelę unormowanie narusza też wywodzoną z art.2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć..." /por. np. wyrok TK z 7 lutego 2001r. K 27/00, OTK ZU nr2/2001 s.164/. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił też, że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa może znajdować się w kolizji z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, których realizacja może w pewnych sytuacjach wymagać wprowadzenia zmian na niekorzyść jednostki. Prawodawca wprowadzając zmiany w systemie prawnym powinien jednak preferować rozwiązania najmniej uciążliwe dla jednostki i ustanawiać regulacje, które ułatwią adresatom dostosowanie się do nowej sytuacji" /por. wyrok TK z 16 czerwca 2003r. K 52/02 OTK-A2003/6/54/. W świetle powyższych wskazań Trybunału Konstytucyjnego uregulowanie wprowadzone nowelą do rozporządzenia zawierało wady, powodujące jego niezgodność z art. 2 Konstytucji, stanowiło bowiem dla przedsiębiorców dodatkową, znaczną a nieuzasadnioną celami ustawy uciążliwość, zaś nie zawierając koniecznej zmiany we wzorze blankietu karty, stanowiło także swoistą pułapkę prawną. Zgodnie z art.178 ust.2 Konstytucji sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Sędzia może odstąpić od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą lub z Konstytucją a nawet orzekać wprost na podstawie Konstytucji. W ocenie Sądu brak jest powiązania rozwiązania wprowadzonego rozporządzeniem z dnia 18 października 2002r. z wykonaniem ustawy o transporcie drogowym, a zatem uregulowanie to nie mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 42 ust.7 ustawy i narusza w ten sposób art. 92 ust.1 Konstytucji stanowiący, iż rozporządzenia wydawane są w celu wykonania ustaw. Już sama ta okoliczność wystarcza dla odmowy stosowania wskazanego rozporządzenia. W ocenie Sądu rozporządzenie narusza także zawartą w art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez brak określenia skutków użycia blankietu po wskazanych w nim terminach oraz brak jednoczesnego wprowadzenia zmian we wzorach kart opłat. Mając na uwadze ustawową powinność kontrolowania przez Sąd aktów i czynności z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem, nie może wchodzić w grę zalegalizowanie przez Sąd praktyki nakładania kar na podstawie rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją. W tym stanie rzeczy Sąd odmówił zastosowania § 5 ust.6 w związku z § 5 ust.2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r. i uznania, że posiadana przez skarżącego karta opłaty drogowej nie jest dowodem uiszczenia opłaty drogowej. Ustawa przewiduje karę pieniężną tylko za "nie uiszczenie opłaty drogowej". Kara jest bardzo wysoka i wynosi [...] zł. W sprawie niniejszej jest niesporne, że opłata została uiszczona, zaś karę wymierzono w istocie za użycie blankietu karty po terminie przewidzianym rozporządzeniem. Blankiet był prawidłowy i prawidłowo wypełniony. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zostało dowiedzione, iż opłata drogowa była uiszczona a zatem nałożenie kary pieniężnej za brak opłaty było nieuzasadnione. Wobec powyższego zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji musiały zostać uchylone, jako wydane z naruszeniem prawa, bowiem oparte były na rozporządzeniu nie mieszczącym się w granicach ustawowego upoważnienia i sprzecznym z Konstytucją. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 p.1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.