II SA 3873/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.), Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska, asesor WSA Piotr Borowiecki,, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia[...] listopada 2002r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2002r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (SWiA) decyzją z [...] listopada 2002r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] września 2002r, którą na podstawie art. 16 i art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. nr 114, poz. 740 ze zm.), w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 marca 2002r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.U. nr 35, poz. 325), cofnął W. N. koncesję z [...] kwietnia 2000r. nr [...] udzieloną mu na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach Biura Ochrony Mienia i Osób "[...]" w C., w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej – stałej lub doraźnej oraz polegającej na konwojowaniu wartości pieniężnych i przedmiotów wartościowych lub niebezpiecznych. W świetle wymienionych przepisów art. 16 i 22 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, Minister SWiA, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do m.in. cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia (art. 16). Koncesję taką cofa się w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli m.in. przedsiębiorca uniemożliwia przeprowadzenie kontroli przez uprawnione organy (art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b) U podstaw w/w rozstrzygnięcia legło ustalenie naruszenia przez przedsiębiorcę cytowanego przepisu art. 22 ust. 1 p kt 1 lit. b ustawy, przez odmowę poddania się w dniu [...] marca 2002r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie koncesji, pod kątem zgodności z warunkami ustawy o ochronie osób i mienia. Stosownie do wymogu określonego w w/w art. 16 ustawy, organ koncesyjny (Minister SWiA) wystąpił, przed podjęciem decyzji w tej sprawie, do Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. (KWP) o wydanie opinii w związku z zamiarem cofnięcia w/w koncesji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2002r. KWP wydał negatywną opinię o W. N. w tym zakresie, a to w związku ze wspomnianą odmową poddania się kontroli zleconej organowi Policji przez organ koncesyjny. Komendant Główny Policji (KGP) postanowieniem z [...] czerwca 2002r. postanowienie to utrzymał w mocy. Podkreślił, że fakt uniemożliwienia przez stronę uprawnionemu organowi przeprowadzenia tej kontroli, nie daje podstaw do wydania pozytywnej opinii. Według Ministra SWiA, przed przystąpieniem do kontroli przedsiębiorca był zapoznany z treścią upoważnień udzielonych funkcjonariuszom Policji do jej przeprowadzenia. W upoważnieniach tych określono przedmiot kontroli, natomiast zakres kontroli sprawowanej przez organ koncesyjny i Policję jest określony ustawowo. Ze strony organu dołożono też należytej staranności w celu uzyskania niezbędnych materiałów dowodowych do podjęcia rozstrzygnięcia i oparto je na takich materiałach. Organ wskazał w tym kontekście w szczególności na podpisane przez przedsiębiorcę pismo (oświadczenie) z [...] marca 2002r. odmawiające poddania się kontroli, którego treści on nie kwestionuje. Podkreślił również, iż niedopuszczalne i sprzeczne z istotą działań kontrolnych są "poczynania przedsiębiorcy zmierzające do zmiany terminu przeprowadzenia kontroli (...)". Minister podał również, że wstrzymał się z podjęciem decyzji w tej sprawie do czasu wydania przez KGP ostatecznego postanowienia w sprawie zaopiniowania cofnięcia przedmiotowej koncesji. Takie postanowienie (wydane – jak wzmiankowano wyżej – przez KGP [...] czerwca 2002r. po rozpatrzeniu zażalenia przedsiębiorcy na w/w pierwszoinstancyjne postanowienie KWP z [...] kwietnia 2002r.) organ koncesyjny otrzymał 18 czerwca 2002r. Decyzję cofającą koncesję wydał zaś [...] września 2002r. Nie naruszył tym samym art. 106 § 1 k.p.a, gdyż jedynie wydanie tej decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., oznaczałoby takie naruszenie. Okoliczność, że ostateczne postanowienie KGP stało się przedmiotem skargi do Sądu nie pozbawia organu koncesyjnego możliwości prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji. W. N. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 7, 75 § 1, 77 §1 i 78 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; w szczególności przez nieuwzględnienie zgłoszonych wniosków dowodowych, – art. 80 i 107 § 3 k.p.a. przez arbitralne i nieuzasadnione przyjęcie, że utrudniał przeprowadzenie kontroli, – art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapoznanie z treścią pisma osoby kontrolującej z 18 kwietnia 2002r. – art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a. przez niedotrzymywanie terminów załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie uzasadnił powyższe zarzuty. Przede wszystkim zaprzeczył stwierdzeniu decyzji, że [...] marca 2002r. uniemożliwił kontrolę prowadzonej działalności. Według skarżącego, to że w dniu tym nie doszło do kontroli "było zgodną decyzją kontrolujących i kontrolowanych (...)". Odmienne ustalenia organu w sprawie kontroli skarżący uważa za nieodpowiadające rzeczywistości. W tym kontekście skarżący zarzucił organowi niezebranie niezbędnego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie wniosków "o przesłuchanie bezpośrednich świadków zdarzenia z [...] marca 2002r". W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko, podkreślając, że [...] marca 2002r. upoważnieni przez organ koncesyjny funkcjonariusze Policji przystąpili do kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Jednak po zapoznaniu się z upoważnieniami skarżący oświadczył, że nie podda się kontroli, wnosząc o dwa dni zwłoki w celu przygotowania dokumentacji. Złożył w tym względzie stosowne oświadczenie. Wobec sprzeciwu kontrolujący odstąpili od kontroli, sporządzając na tę okoliczność notatki służbowe. Niepoddanie się kontroli wypełniło hipotezę art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, a to skutkuje obligatoryjnym cofnięciem koncesji. Fakt odmowy poddania się kontroli został stwierdzony na podstawie pisemnego oświadczenia strony. Zatem organ mógł uznać tę okoliczność za dostatecznie wyjaśnioną. Niezależnie od powyższego odnotować należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) wyrokiem z 23 lutego 2004r. wydanym w sprawie 6 II SA 2320/02 uchylił w/w postanowienie KGP z [...] czerwca 2002r. oraz poprzedzające je postanowienie KWP z [...] kwietnia 2002r. – w przedmiocie negatywnej opinii o skarżącym, w związku z postępowaniem w sprawie cofnięcia mu w/w koncesji. W ocenie WSA, skoro negatywna opinia o skarżącym została wydana w wyniku stwierdzenia uniemożliwienia przez niego kontroli prowadzonej działalności, winny być zbadane przez organ opiniujący wszelkie dowody z tym związane – podnoszone przez skarżącego. Sąd nakazał w związku z tym przesłuchanie świadków w/w zdarzenia z [...] marca 2002r., przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zaopiniowania cofnięcia koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: – ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). zwana u.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. nr 153. poz. 1270), zwana p.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim stwierdzić należy, że uchylenie przez WSA w/w wyrokiem z 23 lutego 2004r. postanowienia KGP z [...] czerwca 2002r. i poprzedzającego to postanowienie postanowienia KWP z [...] kwietnia 2002r., dotyczących zaopiniowania cofnięcia skarżącemu przedmiotowej koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, spowodowało, iż postanowienia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i zachodzi konieczność ponownego zaopiniowania wniosku Ministra SWiA w sprawie cofnięcia tej koncesji. Już tylko z tego względu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] września 2002r., nie mogą się ostać. W obecnej sytuacji nie zostały bowiem spełnione wymogi z art. 106 § 1 k.p.a., a mianowicie brak jest stanowiska organu opiniującego cofnięcie koncesji. Obowiązek zaopiniowania zamiaru cofnięcia koncesji wynika z w/w art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia. Zgodnie z tym przepisem organ koncesyjny uprawniony jest m.in. cofnąć koncesję, jednak dopiero po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji w tym względzie. Stosownie natomiast do wymienionego art. 106 § 1 i 5 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§1). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§5). Wyczerpanie powyższego trybu postępowania jest warunkiem skuteczności decyzji w sprawie cofnięcia koncesji. W sprawie współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 § 1 i 5 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998r. , sygn. OPS 8/98 (ONSA z 1999r. nr 1, poz. 7), stwierdzając w uzasadnieniu tej uchwały, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne, zmierzając do wydania decyzji, ma się kierować zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, które determinują sposób postępowania w każdej jego fazie. Z zasad tych właśnie wynika, że organ prowadzący postępowanie główne, "wykonując" postanowienie, o jakim mowa w art. 106 §5 k.p.a., nie może działać dowolnie lub pochopnie. Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uzupełniona o podstawowe reguły postępowania dowodowego. Chodzi tu zwłaszcza o art. 77 § 1 k.p.a., obligujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Związek między tą zasadą a omawianym problemem jest oczywisty. Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się – gdy jest to stanowisko wiążące – elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść ta nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające stanowisko innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma pewności w tym zakresie. Co więcej, organ prowadzący postępowanie główne, wiedząc, że w stosunku do takiego postanowienia wniesiono środek zaskarżenia, powinien się liczyć z możliwością zmiany stanowiska (opinii) i właśnie w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej powinien poczekać do czasu uzyskania przez to postanowienie przymiotu trwałości (por. w tym zakresie również wyrok NSA z 8 lutego 2000r. syg. II SA 2369/99 – Pr. Gosp. 2000/11/42) Aczkolwiek w/w postanowieniem z [...] czerwca 2002r. KGP nie uwzględnił zażalenia skarżącego na pierwszoinstancyjne postanowienie KWP z [...] kwietnia 2002r. w kwestii zaopiniowania cofnięcia koncesji, dzięki czemu uzyskało ono przymiot ostateczności w administracyjnym toku instancji, jednak uchylenie tych postanowień przez WSA wyrokiem z 23 lutego 2004r. (z zaleceniami, co do zakresu i sposobu uzupełnienia materiału dowodowego, na podstawie którego zostały oparte) oznacza, że decyzja o cofnięciu skarżącemu przedmiotowej koncesji nie jest poprzedzona zaopiniowaniem tego cofnięcia w prawnoprocesowych formach postępowania w tym względzie przed organem współdziałającym, którym w tej sprawie jest KWP. W tej sytuacji, dopiero ponowne wyczerpanie trybu zasięgnięcia opinii uprawnionego organu (art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia w związku z art. 106 k.p.a.) i wydanie przez ten organ (organ współdziałający) postanowienia o cechach trwałości, umożliwi Ministrowi SWiA załatwienie sprawy cofnięcia koncesji odpowiednią decyzją administracyjną. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że w myśl tego, co wyżej powiedziano, wzmiankowana opinia może mieć istotne znaczenie dla sposobu tego załatwienia. W każdym bądź razie uchylenie przez Sąd opinii (postanowień KWP i KGP) w sprawie zamiaru cofnięcia koncesji na prowadzenie przez skarżącego działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia, stanowi wystarczającą, a zarazem obligatoryjną przesłankę uchylenia podjętych na podstawie tej opinii decyzji o cofnięciu koncesji w niniejszej sprawie. Zachodzi bowiem w tych okolicznościach sytuacja wyczerpująca dyspozycję art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., który to przepis stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.s.a., Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie ustosunkował się do argumentacji skarżącego składającej się na zarzuty skargi, skoro sprawa niniejsza w następstwie niniejszego wyroku determinowanego na tym etapie postępowania wyłącznie treścią wcześniejszego w/w wyroku Sądu z 23 lutego 2004r., wraca niejako do punktu wyjścia, a jej końcowe rozstrzygnięcie musi być poprzedzone wyczerpaniem przez uprawnione organy przewidzianego przepisami trybu postępowania. Sąd nie może w tych okolicznościach przesądzać sposobu tego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. b oraz art. 152 p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.