II SA 3882/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia oddala skargę 6 II S.A. 3882/02 UZASADNIENIE M. S., wnioskiem z dnia 02.01.2002 r., zwrócił się do Starostwa Powiatu w P. o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych, położonych w miejscowości W. i O., klasy V i VI o łącznej powierzchni 6,71 ha. do zalesienia. Starostwo Powiatowe w P. zwróciło się do Wójta Gminy P. o akceptację, przez Radę Gminy w P., zmiany charakteru użytkowania gruntu rolnego na leśny. Rada Gminy P. pismem z dnia 11.04.2002 r. nie zaakceptowała wniosku M. S. o zmianę charakteru użytkowania gruntu rolnego na leśny. Starosta P. decyzją z dnia [...].04.2002 r. ([...]), na podstawie art. 3 ust. 7 i ust. 9 ustawy z dnia 08.06.2001 r. o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764), wobec stanowiska Rady Gminy P., odmówił M. S. przeznaczenia gruntów rolnych do zalesienia. Od decyzji tej M. S. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący się rolnik stawiał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia. Jego zdaniem stanowisko Rady Gminy o odmowie akceptacji jego wniosku o zalesienie gruntów rolnych, jest niezwykle lakoniczne i nie zawiera uzasadnienia, w związku z tym uważa, że jest ono sprzeczne z prawem. Skarżący zarzuca decyzji naruszenie prawa uważając, że opinia rady nie jest warunkiem decydującym do wydania pozytywnej decyzji o zalesieniu, gdyż decyzja taka powinna zostać wydana w sytuacji, gdy grunty rolnika spełniają wymagania art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...].06.2002 r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję. Kolegium powołało się na naruszenie przez Starostę Powiatu P. art. 3 ust. 7 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia. Przepis ten nakazuje organowi I instancji zgromadzić cały materiał dowodowy i wydać decyzję w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wpłynięcia wniosku. Starosta nie dochował tego terminu. Nadto pismo Przewodniczącego Rady Gminy P., w sprawie akceptacji wniosku M. S. 5 zalesienie gruntów rolnych, nie spełniało wymagań opinii rady gminy wynikających z art. 3 ust. 7 powołanej ustawy. Uchwałą Nr [...] z dnia [...].07.2002 r. podjętą ponownie w sprawie wniosku M. S. Rada Gminy P. nie zaakceptowała zmiany przeznaczenia jego gruntów z rolnych na leśne. Wójt Gminy P. pismem z dnia 05.07.2002 r. poinformował Starostwo Powiatu [...], że działki nr [...] i [...] położone w miejscowości W. i O. stanowiące własność M. S. przeznaczone są, w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego, pod uprawy rolne, na dowód tego przedłożono plan zagospodarowania przestrzennego. Starosta P. decyzją z dnia [...].09.2002 r. ([...]) odmówił przeznaczenie gruntów rolnych, stanowiących własność M. S., do zalesienia. Organ administracji samorządowej oparł się na ustaleniach planu przestrzennego zagospodarowania Gminy P., które wskazują na to, że grunty objęte wnioskiem o zalesienie są przeznaczone pod uprawy rolne. Nadto Rada Gminy P. nie zaakceptowała zmiany przeznaczenia gruntów co łącznie, na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia, stanowiło podstawę rozstrzygnięcia. Od decyzji tej odwołanie złożył M. S. zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia. Skarżący podnosił, że plan przestrzennego zagospodarowania nie decyduje o przeznaczeniu gruntów pod zalesienie, gdyż sama ustawa nie wymaga by grunty przeznaczone pod zalesienie były w planie zagospodarowania przeznaczone na uprawy leśne. Rolnik uważa, że o odmownym załatwieniu jego wniosku nie zadecydowały warunki merytoryczne lecz dotyczące jego osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].10.2002 r. ([...]) na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Materiał dowodowy w oparciu, o który ją wydano jest kompletny, a organ I instancji dokonał jego prawidłowej oceny. Zdaniem organu II instancji stanowisko rady gminy, w myśl zapisu art. 3 ust. 7 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia, ma charakter wiążący dla wydania decyzji, tym samym wobec wyrażenia braku akceptacji organ administracji samorządowej I instancji, przy poczynionych ustaleniach dodatkowych, wydał decyzję nie naruszającą prawa. Na decyzję tą M. S. w dniu 19.11.2002 r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia. W uzasadnieniu skargi rolnik podnosi argumenty, na których opierał uprzednie odwołania -brak podstawy do odmowy zalesienia wyłącznie na tej zasadzie, że w planie przestrzennym gminy grunty figurują jako rolne. Zdaniem skarżącego o zmianie przeznaczenia gruntów decydują wyłącznie warunki dotyczące samej ziemi, a nie uznanie urzędnicze. W tym zakresie skarżący powołuje się na, znane jemu decyzje zapadłe w identycznych sprawach, w których inni rolnicy otrzymali pozytywne opinie rady gminy chociaż ich grunty także w planie przestrzennym figurują jako rolne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedź przyznaje, że organ odwoławczy przesądził o decydującej wadze opinii Rady Gminy P., w sprawie odmowy zmiany przeznaczenia gruntu, aczkolwiek opinia ta (uchwała) nie zawiera żadnego racjonalnego uzasadnienia, pozostaje jednak prawem miejscowym. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 3 ust. 7 wymienionej wyżej ustawy nadaje charakter wiążący stanowiska rady gminy dla wydania decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma data podjęcia uchwały przez Radę Gminy P. – [...] lipiec 2002 r. - dlatego, gdyż ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia uległa zmianie wprowadzonej w dniu 2 kwietnia 2003 r. W dacie wydawania uchwały przez Radę Gminy P. grunt rolny będący częścią gospodarstwa rolnego lub stanowiący jego całość mógł być przeznaczony do zalesienia, jeżeli spełniał co najmniej jeden z warunków z art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy - był gruntem klasy VI lub V, był gruntem położonym na stoku o średnim nachyleniu powyżej 15%, był gruntem okresowo zalewanym lub był gruntem zdegradowanym w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Łączna powierzchnia gruntu przeznaczonego do zalesienia nie mogła być mniejsza niż 0,4 ha i nie mogła przekraczać 30 ha, przy czym minimalna powierzchnia wydzielenia musiała wynosić co najmniej 0,10 ha. Nieruchomości skarżącego spełniały te warunki, gdyż grunty o zalesienie których skarżący wystąpił miały powierzchnię łączną 6,71 ha oraz były klasy V i VI. Jednakże starosta mógł wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy jedynie w sytuacji akceptacji wniosku przez radę gminu, gdyż temu organowi samorządowemu ustawa w ówczesnym brzmieniu art. 3 ust. 7 przydała takie uprawnienie - "starosta rozpatruje wnioski według kolejności ich wpływu i wydaje decyzje w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Starosta prowadzi rejestr wniosków uwzględniający terminy ich wpływu. O otrzymanych wnioskach starosta informuje właściwego ze względu na miejsce położenia gruntu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, występując z prośbą o akceptację przez radę gminy zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Brak stanowiska rady gminy w terminie 30 dni uznaje się za akceptację rady gminy dla wniosku". Przepis ten nie odwoływał się do regulacji określonej w art. 106 k.p.a., którego konstrukcja prawna określa, że stanowisko innego organu, wyrażone w jego postanowieniu, ma cechy dokumentu wyrażającego jedynie opinię lub konsultację specjalistyczną, co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej - ogranicza się zatem do sfery czynników kształtujących jedynie przesłanki motywacyjne organu, któremu powierzono rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, lecz wprost określał władczą i decydującą rolę, jaką spełniała uchwała rady gminy. Art. 3 ust. 7 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, wymagał dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zalesienie akceptacji, czyli zgody, rady gminy. Akceptacja wniosku mogła nastąpić czynnym zachowaniem się rady gminy, czyli przez podjęcie uchwały, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie z tym, że była to uchwała negatywna lub akceptacja ta mogła nastąpić skutkiem milczenia organu. W sprawie należy dodatkowo zauważyć, że ustawa w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały przez Radę Gminy P., nie zawierała wymogu przeznaczenia gruntu do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Warunek ten wprowadziła w art. 3 zmiana ustawy z dnia 2 kwietnia 2003 r. i brzmi on "i jeżeli jest przewidziany do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W związku z tym powoływanie się przez zaskarżoną decyzje na ten warunek było nietrafne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1270), orzeczono jak w sentencji.