II SA 3936/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Asesor WSA Joanna Kube Asesor WSA Jacek Fronczyk (spraw.) Protokolant: Iwona Cichocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2004r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]września 2003r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2003r.; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2001r. nr [...] przyznał J. S. zasiłek dla bezrobotnych od dnia [...] stycznia 2001r. na okres 12 miesięcy. Wobec podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2001r. nr [...] orzeczono o utracie przez skarżącego statusu bezrobotnego od dnia [...] czerwca 2001r. i tym samym prawa do zasiłku. W związku z ponownym zarejestrowaniem się skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] uznano J. S.za osobę bezrobotną z dniem [...] lipca 2002r., jednocześnie odmawiając przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielono stanowisko Starosty P., że skarżący nie spełniał przesłanek do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.). W świetle tego przepisu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Jak ustalono w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację (od 3 stycznia 2001r. do 3 lipca 2002r.) skarżący był zatrudniony od dnia [...] czerwca 2001r. do dnia [...] czerwca 2002r., jednakże w okresie zatrudnienia korzystał z bezpłatnych urlopów w łącznym wymiarze 52 dni. W rezultacie w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji udokumentował 322 dni pracy, połączonej z pobieraniem wynagrodzenia, a więc mniej od wymaganych 365 dni. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której skarżący wskazał na niewyczerpanie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a to w następstwie zatrudnienia podjętego w dniu [...] czerwca 2001r.. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie o sygnaturze akt II SA 2999/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno decyzję Wojewody [...], jak i decyzję Starosty P. zarzucając organom pominięcie w rozstrzygnięciach kwestii prawa skarżącego do pobierania reszty zasiłku dla bezrobotnych przyznanego mu decyzją Starosty P. z dnia [...]stycznia 2001r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] Starosta P. uznał J.S. za osobę bezrobotną od dnia [...] lipca 2002r. odmawiając mu prawa do zasiłku. W uzasadnieniu przytoczył argumentację zaprezentowaną w wydanej przez siebie, a uchylonej przez NSA, decyzji z dnia [...] lipca 2002r. nr [...]. Jednocześnie dodał, że na podstawie art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu skarżący nie spełnia warunków do przyznania zasiłku dla bezrobotnych na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego, albowiem był zatrudniony od dnia [...] czerwca 2001r. do dnia [...] czerwca 2002r. tracąc tym samym status osoby bezrobotnej na okres dłuższy niż 365 dni. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty P. prezentując tę samą argumentację faktyczną i prawną, jaką przedstawił organ pierwszej instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.S.podniósł, że domaga się rozstrzygnięcia w sprawie wypłaty zasiłku dla bezrobotnych przyznanego decyzją z dnia [...]stycznia 2001r., który został zawieszony po tym, jak w dniu [...] czerwca 2001r. podjął zatrudnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego motywy zawarte w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji analizowane wyłącznie pod tym kątem podlegają uchyleniu. Poza sporem jest w tej sprawie nieprzyznanie J.S. prawa do zasiłku dla bezrobotnych po ponownym zarejestrowaniu się w dniu [...] lipca 2002r. jako osoby bezrobotnej. Skarżący nie kwestionuje bowiem decyzji Starosty P. orzekającej o nieprzyznaniu prawa do zasiłku po ponownej rejestracji. W skardze do Sądu, stawia natomiast tym decyzjom zarzuty dotyczące wyłącznie nieprzyznania mu zasiłku dla bezrobotnych pomniejszonego o okres jego pobierania przed utratą statusu osoby bezrobotnej w trybie art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Pomimo tego, że wydana przez Starostę decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy w zakresie pozostałej części zasiłku, to jej uzasadnienie w końcowej części sprowadza się de facto do analizy braku przesłanek do jego przyznania. Tak samo rozstrzygnięcie Wojewody, utrzymujące powyższą decyzję w mocy, w całości poświęcone jest nieprzyznaniu skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych po ponownym zarejestrowaniu. W ten oto sposób zaskarżone decyzje nie zwierają rozstrzygnięć o żądaniu skarżącego wypłacenia mu zasiłku pomniejszonego o okres jego pobierania przed utratą statusu bezrobotnego w dniu [...] czerwca 2001r., aczkolwiek w motywach rozstrzygnięć o nieprzyznaniu prawa do zasiłku po zarejestrowaniu w dniu [...] lipca 2002r., zajmują się także uzasadnieniem braku podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą przez skarżącego statusu bezrobotnego. Tym samym wypowiadają się merytorycznie o czymś, co nie zostało rozstrzygnięte w sentencji decyzji. W tej sytuacji Sąd zmuszony jest uchylić decyzje obu instancji, chociaż rozstrzygnięcie o nieprzyznaniu skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych po ponownej rejestracji i przyznaniu mu statusu bezrobotnego nie budzi co do samej zasady zastrzeżeń. Jednak wobec nierozstrzygnięcia sprawy zasiłku dla bezrobotnych pomniejszonego o okres pobierania przez skarżącego zasiłku przed utratą statusu osoby bezrobotnej, Sąd nie ma możliwości ustosunkowania się w prawnoprocesowych formach postępowania do zarzutów skarżącego, który sprzeciwia się odmowie wypłaty zasiłku dla bezrobotnych pomniejszonego o okres pobierania zasiłku przed utratą przez niego statusu bezrobotnego, gdyż takiej decyzji póki co nie ma. Jest natomiast stanowisko w tym względzie wyrażone przez organy obu instancji w uzasadnieniach rozstrzygnięcia o przyznaniu statusu bezrobotnego i nieprzyznaniu zasiłku dla bezrobotnych po ponownej rejestracji. Stanowisko to nie może być traktowane jak decyzja, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia. W świetle przepisów art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 Kpa. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...)". Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 ww. przepisu. W świetle powyższego rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją (por. w tym względzie: Postępowanie administracyjne - ogólne podatkowe i egzekucyjne, pod redakcją M. Wierzbowskiego, C.H. BECK, W-wa 2001, str. 142 i nast.). Skoro zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 1 i 3 Kpa. przez to, że nie zawierają rozstrzygnięcia w sprawie żądania skarżącego, o którym wypowiadają się jedynie w uzasadnieniu innego rozstrzygnięcia (tj. w zakresie uzyskania statusu bezrobotnego i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po ponownej rejestracji w dniu [...] lipca 2002r.), podlegają uchyleniu. Organ orzekający winien w tej sytuacji na nowo rozpatrzyć sprawę w całości, to jest wydać decyzję i kompleksowo rozstrzygnąć zarówno kwestię prawa do zasiłku dla bezrobotnych na dzień [...] lipca 2002r., jak i sprawę związaną ze zgłoszonym przez skarżącego żądaniem wypłaty zasiłku dla bezrobotnych na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego w dniu [...] czerwca 2001r.. Organ orzekający ma obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. W postępowaniu ma natomiast obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 7, 10, 77 § 1 i 80 Kpa. oraz uzasadnić rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 Kpa.. Na obecnym etapie postępowania, wobec braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych pomniejszonego o okres pobierania zasiłku przed utratą przez J. S. statusu bezrobotnego, Sąd nie ma prawnych możliwości dokonywania jakichkolwiek ocen zarzutów skargi na tle stanowiska organów wyrażonych w uzasadnieniach decyzji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.