II SA 3938/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia WSA. Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Aleksandra Borowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi krajowej Oddala skargę A. W., zwana dalej "skarżącą", zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o zezwolenie na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr 15 na stanowiącą własność skarżącej działkę nr [...] w I. Ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2002 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2002 r., w której nie uwzględniono wniosku skarżącej. Ostateczna decyzja została wydana na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W świetle tego przepisu wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, jednakże po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Ponadto organ administracji publicznej powołał się na przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W myśl tego przepisu w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach, przy czym droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wyko-rzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieru-chomości. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej Generalny Dyrek- tor Dróg Krajowych i Autostrad wziął pod uwagę istnienie dużego ru- chu drogowego na rozpatrywanym odcinku drogi (7097 poj./dobę według danych z roku 2000). Takie natężenie ruchu drogowego należy zaliczyć do dużych w skali kraju. Ponadto wzięto pod uwagę możli- wość ubiegania się przez skarżącą o ustanowienie drogi koniecznej po terenie działki nr [...] lub [...], które mają zapewnione zjazdy z drogi krajowej nr 15. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zjazdu z drogi krajowej, jak wskazał organ administracji publicznej, ma charakter decyzji uznaniowej. Wyważając słuszny interes skarżącej w uzyskaniu zjazdu z drogi krajowej z interesem społecznym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dał pierwszeństwo interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Ewentualne zaś uwzględnienie wniosku skarżącej otworzyłoby drogę innym właścicielom przyległych nieruchomości zlokalizowanych w obrębie wspomnianej drogi krajowej do występowania z podobnymi żądaniami. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca akcentuje usytuowanie jej nieruchomości w pobliżu centrum miasta, o zabudowie z przeznaczeniem na świadczenie podstawowych usług. Brak dostępu tej nieruchomości do drogi krajowej czyni posesję skarżącą bezprzedmiotową na potrzeby wykorzystania jej na cele gospodarcze. Wskazuje również na brak zgody sąsiadów na ustanowienie drogi koniecznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o odda-lenie skargi. Według tego organu przejazd z nieruchomości skarżącej na drogę krajową jest możliwy z działek sąsiednich, aczkolwiek wyma- ga to ustanowienia drogi koniecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: • ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów admini-stracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające usta- wę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryterium nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, z którego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania pozwolenia zarządcy drogi na nowe włą-czenie do drogi publicznej. W świetle ustalonego już orzecznictwa decyzja (opinia) w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej lub innego obiektu przy takiej drodze ma charakter uznaniowy, co oczywiście nie oznacza dowolności. Zarządca drogi winien bowiem rozważyć wszystkie istniejące okoliczności sprawy i stanowisko swoje należycie umotywować (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., II SA 1346/98; Lex nr 41374). Zakres swobody organu administracji publicznej przy podejmowaniu decyzji w ramach uznania jest zatem ograniczony ogól-nymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy granice uznania w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej wyznaczają interes społeczny i słuszny interes indywidualny strony. W zaskarżonej decyzji, która dała prymat interesowi publiczne- mu nad interesem skarżącej, nie można dopatrzyć się dowolności ze strony organu administracji publicznej w odmowie wyrażenia zgody na wykonanie przez skarżącą indywidualnego zjazdu z drogi krajowej. Gdyby bowiem uwzględnić żądanie skarżącej, prowadziłoby to do po-gorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przeciążonym odcinku drogi krajowej. Istniały więc uzasadnione podstawy dla odmowy wyra-żenia zgody na budowę zjazdu z drogi krajowej w obrębie działki skar-żącej. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, na co wskazano w za-skarżonej decyzji, istnienia technicznych możliwości dojazdu do działki skarżącej w następstwie ustanowienia drogi koniecznej przez sąsiednie nieruchomości. Ponadto uwzględnienie wniosku skarżącej w prosty sposób prowadziłby do występowania z podobnymi żądaniami ze strony innych właścicieli nieruchomości, co powodowałoby dalsze pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W takiej sytuacji droga krajowa utraciłaby swój charakter, stając się w dużej mierze drogą lo- kalną. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji nie można dopa- trzyć się, aby naruszała ona prawo. W tym stanie skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.s.a.).