II SA 3964/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie WSA Maria Jagielska (spr.) as. WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w spr. nieważności decyzji oddala skargę Pismem z dnia 14 czerwca 2002r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., za pośrednictwem Starostwa powiatowego w P., W. G. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej ustanowienia w 1981r. w K., gmina D., drogi wewnętrznej o szerokości 3 m, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dnia [...] sierpnia 2002r., decyzją Nr [...], na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego - KPA odmówiło wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. W uzasadnieniu stwierdziło, że ustanowienie w 1981r. w K., gmina D. drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] oznaczonej aktualnie na mapie ewidencyjnej jako działka nr [...] nie było rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej. Wydzielenie działki - drogi dojazdowej, jak ustaliło Kolegium, polegało na wprowadzeniu do ewidencji gruntów - na podstawie dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Operat zarejestrowany został w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. za nr [...]. Wobec braku decyzji administracyjnej, w rozpatrywanej sprawie zdaniem Kolegium, zachodzi niedopuszczalność wszczęcia postępowania. Kolegium powołało się na utrwalony pogląd doktryny i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych skutkować musi decyzją o odmowie wszczęcia postępowania. W wyniku złożonego przez W. G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyraził niezadowolenie z decyzji Kolegium i kwestionował prawidłowość postępowania w sprawie ustanowienia w 1981r. drogi oznaczonej aktualnie na mapie ewidencyjnej jako działka nr [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002r. Rozstrzygnięcie swoje Kolegium uzasadniło brakiem podstaw do zmiany stanowiska, ponieważ nie może być prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która nie istnieje. Takie postępowanie byłoby, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Kolegium dodało, że nie może oceniać prawidłowości postępowania nie zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie ustanowienia drogi. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2002r. W. G. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 KPA, art. 107 § 3 KPA i art. 6-11 KPA. Skarżący stwierdził, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję oparło się na informacji Starosty [...] zawartej w piśmie z dnia 16 czerwca 2002r., z której wynikało, że wydzielenie działki - drogi dojazdowej dokonało się poprzez wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów przez uprawnionego geodetę, a nie jak to nakazywało prawo, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ponieważ, zdaniem skarżącego, działanie to rażąco naruszało prawo, Kolegium winno było odnieść się do tego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że formalny brak decyzji w sprawie z jego wniosku stanowił przeszkodę w stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia, które było decyzją aczkolwiek bez właściwych dla niej przymiotów. Stanowisko swoje argumentował m.in. orzecznictwem NSA oraz poglądami doktryny. Podniósł też, że ustanowienie drogi poprzez wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów na podstawie dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę jest naruszeniem właściwości organów i jako takie podlega stwierdzeniu nieważności. Wywodził, iż przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego w 1981r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z pominięciem zasad ogólnych postępowania, a w szczególności zapewnienia stronie postępowania czynnego w nim udziału. Zarzucił Kolegium, iż nie uzasadniło w swojej decyzji dlaczego i na jakich podstawach uznało za prawidłowe działanie opisane w piśmie Starosty [...] z dnia 16 lipca 2002r. a przede wszystkim nie wyjaśniło czy ustanowienie drogi w 1981r. winno było być rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odpowiadając na skargę nie znalazło podstaw do zmiany swego stanowiska i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący W. G. domagał się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej ustanowienia w 1981r. w K. wie gminie D. na gruncie należącym w dacie ustanowienia drogi do Skarbu Państwa, drogi wewnętrznej o szerokości 3m stanowiącej działkę nr [...] oznaczonej aktualnie na mapie ewidencyjnej jako działka nr [...]. Jest niewątpliwym fakt, iż decyzja taka nie została wydana, co przyznaje sam skarżący podając na stronie drugiej skargi: " W przedmiotowej sprawie jest natomiast bezspornym, iż taka decyzja w ogóle nie została wydana przez właściwy organ administracji". Jak stanowi art.157 § 3 KPA odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że organ administracji orzeka na podstawie tego przepisu o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Stanowisko takie prezentuje zarówno doktryna (B.Adamiak,J.Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1998r. str.829) jak też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych - wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1996r., SA/Wr 1541/95). Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma miejsce m.in. wtedy, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy innego aktu, niż decyzja czy postanowienie. Ustanowienie drogi wewnętrznej na działce [...] oznaczonej obecnie w ewidencji nr.[...] nie nastąpiło w drodze decyzji, a czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów na podstawie dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie istniało żadne pismo stanowiące rozstrzygnięcie administracyjne, które nie posiadałoby w pełni formy przewidzianej dla decyzji, ale miało wystarczające elementy do zakwalifikowania go jako decyzji i umożliwiało dokonanie ewentualnej oceny merytorycznej. Kolegium poddając wniosek o stwierdzenie nieważności badaniu wstępnemu, czy jest on dopuszczalny z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych ( zgodnie z art. 157 § 3 KPA wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność - wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2003r., I SA 2128/02 ) i podejmując decyzje o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, nie naruszył prawa. Odmawiając wszczęcia postępowania z tego powodu, Kolegium nie badało zarzutów zgłaszanych przez skarżącego, a dotyczących nieprawidłowości postępowania organów administracji przy ustanawianiu drogi wewnętrznej na działce nr ewidencyjny [...] i nie oceniało postępowania opisanego w piśmie Starosty [...] z dnia 16 lipca 2002r. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Kolegium naruszyło przepis art. 107 § 3 KPA, bowiem uzasadnienie podane w zaskarżonej, a także wcześniejszej decyzji odpowiada sentencji rozstrzygnięcia i w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego ogranicza się do przyczyny odmowy wszczęcia postępowania tj. braku aktu, który miałby być poddany stwierdzeniu nieważności. Za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że nie mogło ono stwierdzić nieważności skutków prawnych wynikających z innych niż decyzje aktów lub czynności. Nie można twierdzić, że takim działaniem Kolegium naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Zgłoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją art. 156 § 1 pkt 1 i 4 KPA oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - 11 KPA, jak wynika z uzasadnienia skargi, dotyczą nie zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium, lecz postępowania w wyniku którego wydzielona została droga wewnętrzna na działce [...] obecnie o nr ewidencyjnym [...]. Jak już wyżej stwierdzono, Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nieistniejącej decyzji nie badało i nie mogło badać prawidłowości czynności i procedur, w wyniku których ustanowiono drogę wewnętrzną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ) orzekł jak w sentencji.