II SA 3984/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Bosakirska, Sędziowie: WSA Olga Żurawska-Matusiak, Asesor WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant: Apl. prok. Maciej Nowicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2004 r. sprawy ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2003r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień abonentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na rzecz T. S.A. w W. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty po ponownym rozpatrzeniu sprawy - skarżącej – T. S.A., decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie zawieszenia uprawnień abonentów skarżącej spółki przyłączonych do central cyfrowych do wyboru operatora publicznego świadczącego usługi telefoniczne międzynarodowe przez numer dostępu i preselekcję. Pismem [...] listopada 2002 r. T. S.A. wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w trybie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2000 r., Nr 73, poz.852, z późn. zm.) o wydanie decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów T. S.A w zakresie wyboru operatora publicznego świadczącego usługi telefoniczne międzynarodowe. Wniosek zawierał harmonogram dostosowania poszczególnych central do świadczenia usług poprzez numer dostępu i preselekcję. Skarżąca uzasadniła wniosek koniecznością wymiany oprogramowania w centralach cyfrowych na nowe, spełniające warunki Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków korzystania z uprawnień przez abonentów publicznej sieci telefonicznej (Dz. U. Nr 188 poz. 1578). Ponadto wskazała iż, realne możliwości instalacji przez dostawców central cyfrowych nowych wersji oprogramowania w systemach obsługujących centrale zainstalowane w T. tj.: - firmy S., dostawca systemów E., w terminie do [...] czerwca 2003 r., - firmy A., dostawca systemów S.[...], do dnia [...] grudnia 2003 r. Wniosek ten ulegał uzupełnieniom i modyfikacjom na pisemne żądania organu oraz z uwagi na oświadczenia skarżącej o dostosowaniu kolejnych central telefonicznych do obowiązków nałożonych przepisami. Organ kilkakrotnie wzywał skarżącą do uzupełnienia wniosku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. organ z uwagi na złożony charakter sprawy stwierdził, że nie jest w stanie rozpatrzyć sprawy w terminie - i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] czerwca 2003 r. Ostatecznie organ, po analizie wniosku z dnia [...] listopada 2002 r. (uzupełnionego pismami: z dnia [...] grudnia 2002 r., z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz z dnia [...] marca 2003 r.) oraz po uprzednim zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego, wydał w dniu [...] czerwca 2003 r. decyzję, Nr [...], w której zawiesił realizację uprawnień abonentów T. S.A. przyłączonych do central cyfrowych w zakresie wyboru operatora publicznego świadczącego usługi telefoniczne międzynarodowe. Z upływem terminów opisanych w harmonogramie przystosowania central T. S.A. była zobowiązana do świadczenia usługi wyboru operatora międzynarodowego poprzez preselekcję lub czterocyfrowy numer dostępu do sieci abonentom podłączonym do central opisanych w harmonogramie przystosowania central. Jednocześnie organ ww. decyzją określił, ostateczne termin rozpoczęcia świadczenia usługi wyboru operatora międzynarodowego poprzez preselekcję i pięciocyfrowy numer dostępu w centralach na czerwiec, październik, listopad i grudzień 2003 r. Zawieszenie uprawnień nie rozstrzygało o całości wniosku strony skarżącej (zgodnie z harmonogramem przedstawionym przez wnioskodawcę w załączniku nr l i 2 do uzupełnienia wniosku z dnia [...] marca 2003 r.) bowiem nie obejmowało central dostosowanych do świadczenia usług pomiędzy [...] stycznia 2003r. a datą wydania decyzji. W dniu [...] czerwca 2003 r. T. S.A. złożyła wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], w przedmiocie braku technicznych możliwości realizacji uprawnień abonentów w zakresie wyboru operatora międzynarodowego w centralach, które podlegały przystosowaniu w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2003 r. (zgodnie z harmonogramem przedstawionym przez wnioskodawcę w załączniku nr l i 2 do uzupełnienia wniosku z dnia [...] marca 2003 r.). Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. [...] odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wydał w dniu [...] września 2003 r. decyzję Nr [...] znak [...] utrzymującą w mocy dotychczasową decyzję. Skargę na tę decyzję złożyła T. S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - jako naruszającej prawo materialne i proceduralne w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów na rzecz Skarżącej. Wskazała, że decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. odniosła się jedynie do części wniosku skarżącej (w jego zmodyfikowanej postaci) i nie została uzupełniona po rozpoznaniu wniosku o uzupełnienie decyzji co do jej rozstrzygnięcia w kwestii zawieszenia realizacji uprawnień abonentów w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] czerwca 2003 r. wraz z rozstrzygnięciem zasadności harmonogramów przystosowania central w tym okresie. W rezultacie skarżąca wskazała, że skarga dotyczy zarazem braku rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym we wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. a brak tego rozstrzygnięcia, zdaniem strony skarżącej, stanowi naruszenie przepisów art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. nie była decyzją częściową oraz argumentacji z zasadniczej części uzasadnienia, która to argumentacja stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Wskazała, że sprawa toczyła się z wniosku T. SA., który to wniosek określał przedmiot postępowania. Sprawa nie została w całości załatwiona w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., przy czym, jeżeli organ uważał, iż nie ma prawnych podstaw do uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie, powinien dokonać wyboru odpowiedniej prawnej formuły rozstrzygnięcia negatywnego, mając obowiązek dokonania takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie podziela interpretacji przepisu art. 44 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, przedstawionej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej art.44 ust. l nakłada na operatora obowiązek zapewnienia technicznych możliwości dla realizacji uprawnień abonenta (w tym przypadku uprawnień określonych w art.43 ust.3), jak również obowiązek zapewnienia abonentowi korzystania z tych uprawnień - gdy możliwości takie istnieją. Zdaniem skarżącej obowiązek jest ustawowo powiązany z faktem istnienia możliwości. Z tego powodu decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, wydana na wniosek operatora na podstawie art.44 ust.2, nie może być traktowana - jak twierdzi organ - jako decyzja konstytutywna w zakresie stwierdzenia tego, iż techniczne możliwości sieci skarżącej nie pozwalają na realizację uprawnienia. Zdaniem skarżącej o braku konstytutywności przesądza stwierdzenie, iż na operatorze nie ciąży obowiązek realizacji określonych uprawnień abonentów w przypadku braku technicznych możliwości sieci operatora. W ocenie skarżącej nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż jedynie decyzja organu wydana na podstawie art.44 ust.2 ustawy może zwolnić operatora od obowiązku zapewnienia realizacji tych uprawnień abonentów". Zdaniem skarżącej od obowiązku zwalnia ustawa w razie wystąpienia okoliczności określonych w art.44 ust.1, a Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty przede wszystkim stwierdza wystąpienie tych okoliczności. Zdaniem skarżącej deklaratoryjny charakter decyzji wydanej na podstawie art.44 ust.2 wynika także ze sformułowania § 6 (w tym przypadku w związku z § 7) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków korzystania z uprawnień przez abonentów publicznej sieci telefonicznej (Dz.U. Nr 188, poz. 1578), zgodnie z którym odmowa realizacji zlecenia preselekcji może być wydana jedynie z powodu braku możliwości technicznych, potwierdzonych decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, o której mowa w art.44 ust.2. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia w jakikolwiek sposób przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Zarzut naruszenia przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty art. 104 Kpa, T. S.A. poprzez nie rozstrzygnięcie w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. o całości wniosku Spółki z dnia [...] listopada 2003 r. jest zdaniem organu niezasadny. Podniesiono, że rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem powodowałoby, iż decyzja stwierdzałaby brak uprawnień abonentów do wyboru operatora świadczącego usługi międzynarodowe w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2003 r. co mogło być spowodowane jedynie brakiem technicznych możliwości sieci, a takie dniu wydania decyzji już nie istniały i operator posiadał techniczne możliwości dokonywania połączeń międzynarodowych. Zdaniem organu zgodnie z § 6 ust. 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków korzystania z uprawnień abonentów publicznej sieci telefonicznej (Dz.U. Nr 188, poz. 1578), odmowa realizacji preselekcji może być wydana abonentowi jedynie z powodu braku możliwości technicznych potwierdzonych decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, o której mowa w art. 44 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Z tego też powodu jeżeli w dacie wydania decyzji Spółka posiadała techniczne możliwości realizacji połączeń, nie było podstaw, by Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty potwierdzał nieistniejący w sprawie stan faktyczny. W ocenie organu z treści ustawy Prawo telekomunikacyjne jednoznacznie wynika, iż Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nie posiada uprawnień do orzekania o braku technicznych możliwości sieci operatora do realizacji uprawnień abonentów z datą wsteczną. Decyzja zawieszająca te uprawnienia może jedynie regulować sytuację abonentów operatora w okresie następującym po dniu wydania decyzji. Zdaniem organu, decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. jest wbrew twierdzeniom skarżącej decyzją konstytutywną. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, iż z § 6 ust. 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków korzystania z uprawnień abonentów publicznej sieci telefonicznej, wynika iż decyzja wydana przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nie konstytuuje braku technicznych możliwości sieci operatora do świadczenia usług międzynarodowych połączeń telefonicznych, lecz jedynie potwierdza zaistniały sprawie stan rzeczy. Jednak w ocenie organu, z treści przytoczonego przepisu wynika również, że "odmowa realizacji preselekcji może być wydana abonentowi jedynie z powodu braku możliwości technicznych potwierdzonych decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, co oznacza, że warunkiem sine qua non zawieszenia uprawnień abonentów jest oprócz braku możliwości technicznych również ich potwierdzenie decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Zgodnie natomiast z literalnym brzmieniem art. 44 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na wniosek operatora sieci telefonicznej, może w drodze decyzji, na czas określony, zawiesić realizację lub ograniczyć zakres realizacji określonego uprawnienia, o którym mowa w art. 43, jeżeli techniczne możliwości sieci wnioskodawcy nie pozwalają na realizację uprawnienia w całości lub w części, określając harmonogram przystosowania tej sieci do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem i tylko taka decyzja jest jedynym wiarygodnym dowodem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, a rozbieżność w interpretacji art. 44 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie wpływają na rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 135 ust. l i 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, T. S. A. do dnia [...] stycznia 2003 r. posiadała ustawowy monopol na świadczenie międzynarodowych usług telefonicznych. Wydanie przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty decyzji uprawniającej Spółkę do zawieszenia realizacji uprawnień w tym zakresie do końca grudnia 2003 r., oznaczałoby de facto przyzwolenie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na faktyczny monopol Spółki przez kolejny rok. Organ podkreślił, iż rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nieuwzględnienie zmian w okolicznościach faktycznych sprawy, po wszczęciu postępowania spowodowałoby bowiem, iż decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej. Wskazując na powyższe organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nakładająca na podmiot obowiązek, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne. W szczególności należy uznać, że poprzez działanie organu naruszone zostało prawo skarżącej do obrony swoich interesów poprzez uniemożliwienie skorzystania z rozpatrzenia sprawy toku kontroli instancyjnej. Sprawa nie została w całości zgodnie z wnioskiem strony rozpatrzona merytorycznie czym naruszono zasady procedury administracyjnej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2000 r., Nr 73, poz.852, z póź. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem operator świadczący usługi telefoniczne jest obowiązany zapewnić techniczne możliwości dla realizacji uprawnień abonenta, o których mowa w art. 43, a w przypadku gdy możliwości takie istnieją - zapewnić abonentowi korzystanie z tych uprawnień. Przepis art. 43 uprawnia abonenta publicznej sieci telefonicznej do wyboru operatora publicznego świadczącego usługi telefoniczne międzynarodowe, a w przypadku sieci stacjonarnej - także usługi telefoniczne międzystrefowe (ust.3). Przepis art. 44 ust. 2 przewiduje, że Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, na wniosek operatora sieci telefonicznej, może w drodze decyzji, na czas określony, zawiesić realizację lub ograniczyć zakres realizacji określonego uprawnienia, o którym mowa w art. 43, jeżeli techniczne możliwości sieci wnioskodawcy nie pozwalają na realizację uprawnienia w całości lub części, określając harmonogram przystosowania tej sieci do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem. Skarżąca spółka korzystając z w/w uprawnienia wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów T. S.A w zakresie wyboru operatora publicznego świadczącego usługi telefoniczne międzynarodowe. Wniosek zawierał harmonogram dostosowania poszczególnych central do świadczenia usług poprzez numer dostępu i preselekcję. Skarżąca uzasadniła wniosek brakiem technicznych możliwości sieci nie pozwalających na realizację uprawnienia abonentów. Decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. odniosła się do części wniosku skarżącej (w jego zmodyfikowanej postaci) i nie została uzupełniona po rozpoznaniu wniosku o uzupełnienie decyzji co do jej rozstrzygnięcia w kwestii zawieszenia realizacji uprawnień abonentów w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] czerwca 2003 r. wraz z rozstrzygnięciem zasadności harmonogramów przystosowania central w tym okresie. W rezultacie rozstrzygnięcie z powodów wskazanych wyżej nie obejmowało całości wniosku skarżącej. Sprawa nie została załatwiona zgodnie w całości decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wniosek strony obejmował szerszy zakres niż rozstrzygnięcie objęte w/w decyzją oraz decyzją zaskarżoną z dnia [...] września 2003 r. Zdaniem Sądu jeżeli organ uważał, iż nie ma prawnych podstaw do uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie, powinien dokonać wyboru odpowiedniej prawnej formuły rozstrzygnięcia negatywnego lub kończącego postępowanie w inny sposób, mając obowiązek dokonania takiego rozstrzygnięcia. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien rozważyć powstałą w toku postępowania okoliczność faktyczną a mianowicie zmianę stanu faktycznego. Należy dokonać ustaleń czy w takiej sytuacji postępowanie wszczęte na wniosek strony nie stało się w pewnej części bezprzedmiotowe oraz czy w takim przypadku mógłby być spełniony warunek do umorzenia postępowania w sprawie. Ponadto organ powinien wyjaśnić rozbieżności we własnych twierdzeniach w zakresie niemożności objęcia decyzją okresu poprzedzającego jej wydanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. organ przychylając się częściowo do wniosku strony zawiesił uprawnienia abonentów skarżącej bynajmniej nie od daty decyzji, bowiem takiej daty nie opisano ale do pewnej określonej daty tj. czerwca, września, października i grudnia 2003r. Tak więc, z uwagi na fakt, że decyzja nie określa początku niemożności świadczenia usług wyjaśnienia wymaga okoliczność, dlaczego potwierdzenie braków technicznych uniemożliwiających świadczenie usług w pewnym zakresie – tych opisanych w harmonogramie przystosowania central, może nastąpić z datą opisaną w decyzji potwierdzających taki stan od [...] stycznia 2003r. a innych przeszkód także występujących i ustalonych w postępowaniu a nie uwzględnionych w decyzji i postanowieniach odmawiających uzupełnienia decyzji (central przystosowanych przed datą wydania decyzji) nie może być potwierdzone. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art.7, 77 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.