II SA 4001/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: apl. prok. Szymon Brzozowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004 r., sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2002 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług pocztowych - oddala skargę - W dniu [...] września 2002 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, działając m.in. na podstawie art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.), oraz na podstawie art. 104 § 1 w zw. z art. 268a k.p.a., wydał decyzję Nr [...], na mocy której stwierdził prowadzenie przez skarżącą spółkę U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - Oddział [...] w [...], działalności w dziedzinie poczty polegającej na wykonywaniu na terenie województwa [...] usług pocztowych o charakterze powszechnym w zakresie przyjmowania przewozu i doręczania przesyłek listowych o masie do 2000 g zastrzeżonych wyłącznie dla Poczty Polskiej zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o łączności i nakazał w/w spółce zaniechania w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji prowadzenia działalności zastrzeżonej wyłącznie dla Poczty Polskiej. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] i [...] sierpnia 2002 r. kontroli w siedzibie U. Sp. z o.o. - Oddział [...] w [...], stwierdził, że na podstawie dowodów nadania umieszczonych na kontrolowanych przesyłkach uznano, iż w/w podmiot świadczy usługi polegające na przyjmowaniu, przewozie oraz doręczaniu przesyłek o masie do 2000 g. Z protokołu kontroli wynika ponadto, iż dołączone do przesyłek dowody nadania nie zawierają informacji o zawartości przesyłek. W protokole stwierdzono również, iż działalność prowadzona jest na terenie województwa [...], zaś podstawą wykonywania usług w kontrolowanej spółce są umowy zawierane z klientami stałymi i masowymi oraz jednorazowe zlecenia telefoniczne. W protokole zapisano jednocześnie, iż uwagi kontrolowanego zostaną wniesione w terminie 14 dni. Załącznikiem do przedmiotowego protokołu było m.in. zestawienie 15 skontrolowanych przesyłek. Na tej podstawie Prezes URTiP, mając na względzie to, iż wykonywanie usług o charakterze powszechnym w zakresie przyjmowania, przewozu i doręczania przesyłek listowych należy wyłącznie do Poczty Polskiej, uznał, że doszło do naruszenia przez skontrolowaną spółkę przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o łączności. W dniu [...] września 2002 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ, skarżąca spółka złożyła pisemne uwagi do w/w protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2002 r., w których stwierdziła m.in., że świadczone przez kontrolowany podmiot usługi kurierskie, jako usługi zindywidualizowane, oparte na konkretnych umowach nie mają cechy powszechności, a ponieważ wyznacznikiem monopolu Poczty Polskiej jest powszechność usług, zatem doręczanie przez kontrolowaną spółkę przesyłek w postaci listów poniżej 2000 g nie narusza zastrzeżonego w ustawie o łączności monopolu. W dniu [...] września 2002 r. skarżący złożył do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwane mylnie "odwołaniem od decyzji"). Odwołujący zarzucił wydanej w dniu [...] września 2002 r. decyzji Prezesa URTiP naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy o łączności - poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu swego wniosku spółka podniosła, iż usługi kurierskie jako usługi zindywidualizowane oparte na konkretnych umowach nie mają cechy powszechności. Sposób zawierania umów jest sformalizowany - poprzez podpisanie dowodu nadania, na którym znajdują się Ogólne Warunki Świadczenia Usług. Ponadto doręczenie przesyłki następuje w konkretny, ściśle określony sposób. Natomiast - co podkreślił skarżący, zawarcie umowy z Pocztą Polską może nastąpić w sposób dorozumiany - poprzez naklejenie znaczka na list i wrzucenie do skrzynki. Spółka zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż Poczta Polska - w przeciwieństwie do strony skarżącej - nie może odmówić wykonania usługi. Skarżący uznał więc, że z uwagi na to, iż wyznacznikiem monopolu Poczty Polskiej jest powszechność usług nie zachodzi zatem naruszenie przepisu art. 3 ust. 4 cyt. ustawy. Jednocześnie strona podniosła, że organ z faktu braku w treści dowodu nadania opisu przesyłki wywiódł domniemanie, że przesyłki mogą zawierać dokumenty, których doręczanie zastrzeżone jest dla Poczty Polskiej. W wyniku złożonego przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wydał w dniu [...] listopada 2002 r. decyzję Nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2002 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes URTiP nie zgodził się z zarzutami strony zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając, iż niewątpliwie przyjmowana przez skarżącą spółkę do przewozu i doręczenia korespondencja jest listem będącym przesyłką listową, której przyjęcie, przewóz i doręczenie zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o łączności należy do obszaru zastrzeżonego dla Poczty Polskiej, o ile jego waga nie przekracza 2000 g. Organ uznał ponadto, że prowadzenie przez stronę działalności zgodnie z warunkami koncesji nie uzasadnia przyjęcia poglądu, w świetle którego przedsiębiorca uzyskujący koncesję na prowadzenie usług kurierskich ma prawo przewozić i doręczać wszystkie przesyłki, w tym także listowe o masie do 2000 g. Odnosząc się do kwestii powszechności usług pocztowych Prezes URTiP podniósł, iż ze względu na brak jednolitości orzecznictwa i brak definicji powszechności nie można jednoznacznie stwierdzić, jakie usługi pocztowe mają charakter powszechny. Organ uznał jednakże, iż należałoby przychylić się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego m.in. w wyroku z dnia 3 grudnia 1999 r, sygn. akt II SA 1155/99, wyroku z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt II SA 1615/00, oraz w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 3376/00, w których to orzeczeniach Sąd ten przyjął, iż korespondencja w postaci rachunków Vat wystawionych przez Zakład Energetyczny dostarczana do odbiorców energii elektrycznej oraz korespondencja w postaci bilingów oraz zawiadomień kierowana do abonentów Zakładu Telekomunikacyjnego jest usługą kierowaną do nieokreślonej liczby osób, którą stanowią w tym przypadku odbiorcy energii elektrycznej i abonenci Zakładu Telekomunikacyjnego. Przez powszechność - według stanowiska NSA wyrażonego w powołanych przez organ orzeczeniach - uznać zatem należy skierowanie danej usługi do większej, bliżej nieokreślonej liczby odbiorców, bowiem odbiorcą takich usług jest każdy odbiorca energii elektrycznej, czy też każdy abonent. Prezes URTiP stwierdził, iż skoro skarżący przyjmuje, przewozi i doręcza paczki, pakunki, przesyłki kopertowe oraz przesyłki dokumentowe na terenie całego województwa [...], a więc bliżej nieokreślonej liczbie odbiorców - to przyjąć należy, że usługa wykonywana przez U. Sp. z o.o. - Oddział [...] stanowi usługę pocztową o charakterze powszechnym. Z tej przyczyny wydanie decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia działalności było zatem - w ocenie organu - prawidłowe. U. Sp. z o.o. wniosła w dniu [...] grudnia 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną decyzję Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2002 r. zarzucając jej naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne zastosowanie i wykładnię art. 3 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż naruszenie przez organ kontrolny przepisów k.p.a. polegało na uniemożliwieniu skarżącemu zgłoszenia uwag do protokołu kontroli w terminie 14 dni, albowiem organ wydał decyzję wcześniej niż minął termin do złożenia uwag. Skarżący uznał ponadto, że Prezes URTiP w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów formalnoprawnych zgłoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Zdaniem skarżącej spółki organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się jedynie do materialnoprawnych podstaw swojej wcześniejszej decyzji. W ocenie U. Sp. z o.o. organ zarzucając skarżącemu w drugiej decyzji przyjmowanie do przewozu przesyłek listowych o wadze do 2000 g zawierających korespondencję będącą listami, wskazał tym samym na nowe okoliczności faktyczne, które nie były podnoszone przez organ w decyzji będącej przedmiotem odwołania, czym organ naruszył w sposób rażący przepisy k.p.a. Ustosunkowując się do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego skarżąca spółka podniosła, iż określony w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności monopol Poczty Polskiej ograniczony jest z jednej strony masą przesyłki (do 2000 g) i jej rodzajem (przesyłki listowe, listy, paczki pocztowe, przekazy pocztowe), z drugiej cechą powszechności przy wykonywaniu usług pocztowych. Zatem - zdaniem spółki - zastrzeżony dla Poczty Polskiej monopol nie obejmuje wykonywania działalności pocztowej polegającej na przyjmowaniu, przewozie i doręczaniu przesyłek listowych o masie do 2000 g, jeżeli usługi te nie mają charakteru powszechnego i polegają na zarobkowym, przyspieszonym przewozie i doręczaniu w gwarantowanym terminie. Strona skarżąca powołując się na przepis art. 2 pkt 1 cyt. ustawy, który definiuje pocztowe usługi o charakterze powszechnym, stwierdziła, że spółka U. Sp. z o.o. nie wykonuje żadnych z wymienionych w tym przepisie usług, lecz świadczy usługi będące pocztowymi usługami o charakterze niepowszechnym na podstawie koncesji Ministra Łączności, które są usługami kurierskimi zdefiniowanymi w art. 2 pkt 7 w/w ustawy. Spółka zarzuciła ponadto, że w zaskarżonej decyzji Prezes URTiP podniósł, iż przyjmowana przez stronę do przewozu i doręczenia korespondencja jest listem będącym przesyłką listową, nie przedstawiając na poparcie tego twierdzenia jakichkolwiek dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem U. Sp. z o.o. Załącznik Nr 3 do protokołu kontroli zawiera jedynie zestawienie kontrolowanych przesyłek, w którym podano numery dowodów nadania, rodzaj opakowania, wagę przesyłki, datę nadania, osobę nadawcy, odbiorcę oraz datę odbioru. Z zestawienia skontrolowanych przesyłek wynika, że niektóre z nich były to przesyłki opakowane w kartonowe koperty o wadze do 1 kg. Z tej przyczyny skarżąca uznała, że organ bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie uznał, iż skontrolowane przesyłki zawierały korespondencję pisemną, a więc stanowiły przesyłki listowe. Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż cechą różniącą usługi pocztowe zdefiniowane w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności od usług pocztowych o charakterze niepowszechnym (usług kurierskich) jest ich powszechność, jak również odmienny standard wykonywania. W ocenie skarżącej spółki usługa pocztowa o charakterze powszechnym to usługa masowa i powszechnie dostępna, do której dostęp ma nieograniczony krąg osób, przy czym jej cena jest ustalona na poziomie przystępnym dla ogółu odbiorców usługi. Powyższa wykładnia terminu usługi pocztowej o charakterze powszechnym jest - w ocenie skarżącej spółki, zbieżna z wykładnią przyjętą przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 2002 r., w którym Sąd ten przyjął m.in., iż usługa o takim charakterze, to usługa masowa i powszechnie dostępna, skierowana do nieograniczonego, nieznanego, niezindywidualizowanego kręgu nadawców i odbiorców oraz o nieograniczonym zasięgu terytorialnym, którą charakteryzuje dodatkowo przymus jej świadczenia na rzecz wszystkich nadawców i odbiorców oraz faktyczny brak możliwości indywidualnego negocjowania warunków usługi. Skarżący podniósł, iż usługi świadczone przez niego są usługami kurierskimi świadczonymi na rzecz określonych nadawców, na podstawie indywidualnych umów. Do zawarcia umowy na wykonywanie usługi kurierskiej dochodzi poprzez wypełnienie i podpisanie przez nadawcę dowodu nadania przesyłki, którą odbiera kurier. Jest to więc - zdaniem strony - sformalizowany sposób zawarcia umowy na wykonywanie usługi pocztowej zasadniczo odmienny, niż w przypadku usług zastrzeżonych dla Poczty Polskiej, o których mowa w art. 3 ust. 4 cyt. ustawy. Zdaniem U. Sp. z o.o. zasadnicze różnice pomiędzy usługami pocztowymi powszechnymi zastrzeżonymi dla Poczty Polskiej, a usługami kurierskimi występują także w obrębie warunków i standardu ich wykonywania. W ocenie strony należy również podkreślić, iż cena usługi kurierskiej jest kilkakrotnie wyższa od ceny usług stosowanych przez Pocztę Polską za usługi powszechne. Ponadto dostępność usług kurierskich świadczonych przez skarżącą spółkę jest ograniczona ze względu na możliwość odmowy przyjęcia przesyłki, jak również zawieszenia wykonania usługi. Skarżący powołał się w tym zakresie również na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 3376/00, w którym Sąd stwierdził, iż może wchodzić w grę świadczenie w ramach usług kurierskich, usług polegających m.in. na doręczaniu przesyłek listowych o masie do 2000 g., ale tylko wtedy, gdy ich standard określony w umowie i realizowany w praktyce (przykładowo doręczanie przesyłek w ciągu bardzo krótkiego czasu, bądź inne szczegółowe obwarowania), a to dlatego, że poczta w takim standardzie usług tych nie wykona. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Prezes URTiP stwierdził, iż zarzut niewyznaczenia stronie 14-dniowego terminu do ustosunkowania się do ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w siedzibie [...] oddziału skarżącej spółki jest nietrafny, albowiem organ zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zabranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Organ uznał również, że nie doszło tym samym do naruszenia przepisów art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., a także przepisu art. 81 k.p.a. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. organ uznał, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji wyjaśnia przyczyny, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2002 r., wiążąc je z przepisami ustawy o łączności i dokonanymi przez skarżącą spółkę naruszeniami stwierdzonymi w wyniku przeprowadzonej przez pracowników URTiP kontroli. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy o łączności poprzez ich błędną wykładnię, Prezes URTiP wskazał, iż ze względu na brak ustawowej definicji powszechności usług pocztowych i rozbieżności poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, organ uznał za uzasadnione przychylić się do stanowiska NSA w Warszawie zawartego m.in. w wyrokach z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1155/99, z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt II SA 1615/00, czy też w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 3376/00., w których to orzeczeniach Sąd ten uznał, że przez powszechność należy uznać skierowanie danej usługi do większej, bliżej nieokreślonej liczby odbiorców. Organ przyjął w związku z tym, że ze względu na fakt, iż podstawą wykonywania usług w firmie U. Sp. z o.o. - Oddział [...] są umowy zawierane z klientami stałymi i masowymi oraz jednorazowe zlecenia telefoniczne, przywołany pogląd NSA należy uznać za analogiczny do oceny stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie, a więc w istocie nastąpiło naruszenie monopolu zastrzeżonego dla Poczty Polskiej. Powołując się na przepis art. 2 pkt 7 ustawy o łączności oraz na w/w wyrok NSA z dnia 5 lipca 2002 r. organ podniósł, iż NSA we wskazanym orzeczeniu stwierdził, iż usługi kurierskie nie mogą wkraczać w monopol Poczty Polskiej, to znaczy w wykonywanie usług o charakterze powszechnym polegających m.in. na doręczaniu przesyłek listowych o masie do 2000 g. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2004 r. skarżący w związku z odpowiedzią na skargę wniesioną przez Prezesa URTiP oraz w uzupełnieniu swego dotychczasowego stanowiska stwierdził, iż przytoczone przez organ stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 3 grudnia 1999 r. nie ma znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania, albowiem organ administracji nie przeprowadził dowodu na okoliczność zawartości kontrolowanych przesyłek i a priori przyjął, iż przesyłki objęte kontrolą zawierały korespondencję pisemną (przesyłki listowe) wyłącznie na podstawie tego, iż dowody nadania załączone do przesyłek nie zawierały informacji o ich zawartości, a waga przesyłek nie przekraczała w każdym przypadku 2000 g. Zdaniem strony skarżącej przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazują organom administracji wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych. W ocenie spółki U. Sp. z o.o. szczególnie w niniejszej sprawie, jako sprawie w której mają zastosowanie przepisy ograniczające zasadę swobody działalności gospodarczej na rzecz monopolu Państwa, stan faktyczny powinien być wyjaśniony ponad wszelką wątpliwość, a więc organ zobowiązany był ustalić, czy skarżący przewozi przesyłki listowe o wadze 2000 g, a przesyłki te nie są drukami bezadresowymi lub ankietami. Odnosząc się do kwestii powszechności usług pocztowych skarżący powołał się na przepisy prawa Unii Europejskiej, w tym na postanowienia Dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dziennik Urzędowy L 15 z dnia 21 stycznia 1998 r., s. 14 ze zm.) oraz na art. 68 Układu Europejskiego. Mając na uwadze postanowienia tych przepisów skarżąca spółka podniosła, iż z uwagi na brak jednoznacznej definicji powszechności usług pocztowych oraz ze względu rozbieżność orzecznictwa sądów polskich Prezes URTiP zobowiązany był - w świetle zobowiązań wynikających z Układu Europejskiego i powołanych przez stronę orzeczeń NSA - dokonać interpretacji tych usług zgodnie z prawem wspólnotowym. Skarżący podniósł ponadto, iż jedną z cech wykluczających uznanie usług polegających na przewozie przesyłek za usługi o charakterze powszechnym w orzecznictwie wskazuje się na wykonywanie usług na podstawie indywidualnie zawartych umów. Ponadto przy ocenie charakteru usług świadczonych przez spółkę U. Sp. z o.o., organ administracji nie uwzględnił elementu cenowego, a w szczególności nie ustalił, czy ceny za usługi skarżącego są przystępne dla każdego nadawcy i adresata. Z uwagi na znacznie wyższe od Poczty Polskiej ceny usług oferowanych przez skarżącą spółkę trudno - jej zdaniem - twierdzić, że usługi U. Sp. z o.o. mają ceny przystępne dla każdego. Ponadto - w ocenie strony skarżącej - organ nie uwzględnił również różnicy pomiędzy jakością usług świadczonych przez stronę, a jakością powszechnych usług pocztowych, w szczególności przejawiających się odbiorem przesyłki przez kuriera u nadawcy, a nie pozostawianiem jej w skrzynce lub w placówce operatora, czy też monitorowaniem przesyłek itp. Strona skarżąca załączyła ponadto dowody w postaci kopii umów oraz dowodów nadań na okoliczność, iż U. Sp. z o.o. posiadała zindywidualizowane umowy z nadawcami przesyłek objętych kontrolą. Zdaniem strony z uwagi na fakt, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji okoliczność wykonywania przez skarżącą spółkę usług na podstawie indywidualnie zawieranych umów nie została w ogóle wyjaśniona, należy uznać, że zaskarżona decyzja Prezesa URTiP narusza zarówno przepis prawa materialnego - art. 3 ust. 4 ustawy o łączności, jak również przepisy postępowania - art. 7 i art. 77 k.p.a., co stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 11 grudnia 2002 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej także p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2002 r. , Nr [...], nie narusza prawa. Przedmiotowa decyzja Prezesa URTiP nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności powołanych przez skarżącego przepisów art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa, a ponadto art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności, który stanowi, że wykonywanie pocztowych usług o charakterze powszechnym w zakresie przyjmowania, przewozu i doręczania w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek listowych - z wyjątkiem druków bezadresowych i ankiet - o masie do 2.000 g, listów wartościowych o masie do 2.000 g, paczek pocztowych oraz nadawanie i doręczanie przekazów pocztowych - należy wyłącznie do Poczty Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 ustawy o łączności ilekroć w ustawie jest mowa o pocztowych usługach o charakterze powszechnym rozumie się przez to działalność gospodarczą polegającą na przyjmowaniu, przewozie i doręczaniu zwykłych przesyłek listowych, listów poleconych, listów wartościowych i paczek pocztowych oraz nadawaniu i doręczaniu przekazów pocztowych. Definicje przesyłki i listu zawarte są w rozporządzeniu Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 40, poz. 173 ze zm.). Zgodnie z § 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o przesyłce rozumie się przez to list zwykły, list polecony, list wartościowy, kartkę pocztową, druk, druk bezadresowy, ankietę oraz paczkę pocztową. Przez list rozumie się korespondencję pisemną lub rzeczy dopuszczone do przewozu pocztowego, nadane w zamkniętym opakowaniu (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu istotę sporu stanowiło wyjaśnienie, czy świadczenie przez [...] oddział skarżącej spółki z o.o. - w ramach zawartych z poszczególnymi klientami umów cywilnoprawnych - usługi polegającej na przyjmowaniu, przewozie i doręczaniu przesyłek w postaci listów poniżej 2000 g. narusza postanowienia art. 3 ust. 4 ustawy o łączności. Zdaniem Sądu podstawowe trudności w ocenie charakteru świadczonych przez U. Sp. z o.o. - Oddział [...] w [...] czynności wynikały z niewyczerpującej i niejednoznacznej definicji "pocztowych usług o charakterze powszechnym" zawartej w art. 2 pkt 1 w/w ustawy o łączności. Rozstrzygnięcie tego problemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było konieczne dla ustalenia zakresu przedmiotu monopolu Poczty Polskiej ustanowionego w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności. Niniejsza sprawa niewątpliwie dotyczy kwestii ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej. W gospodarce rynkowej zasadą jest wolność gospodarcza i konkurencja w świadczeniu dóbr i usług. Gwarantują to przepisy art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Konstytucja RP dopuszcza ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, ale wymaga to wyraźnej regulacji ustawowej (vide: art. 22 Konstytucji RP). Takim właśnie ograniczeniem jest - w ocenie Sądu, ustanowienie monopolu Poczty Polskiej w doręczaniu przesyłek listowych w odniesieniu do pocztowych usług o charakterze powszechnych. W niniejszej sprawie należało przede wszystkim dokonać oceny, czy świadczenie przez skarżącą spółkę - na podstawie indywidualnych umów zawartych z nadawcami przesyłek objętych kontrolą URTiP - usług polegających na doręczaniu tych przesyłek odbiorcom (klientom w/w zleceniodawców z terenu ich działalności - województwa [...]), wchodzi w zakres usług pocztowych o charakterze powszechnym, wykonywanie których stanowi prawny monopol Poczty Polskiej. Według Sądu z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego - wbrew twierdzeniom pełnomocników skarżącej spółki - wynika jednoznacznie, że U. Sp. z o.o. świadczy usługi polegające na przewozie i doręczaniu korespondencji w postaci listów, będących przesyłką listową w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 2 cyt. ustawy. Sąd uznał w tym względzie za w pełni wiarygodne wyniki przeprowadzonej przez pracowników [...] Oddziału Okręgowego Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty kontroli. Z tej przyczyny Sąd uznał za całkowicie bezzasadny zarzut niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż określony w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności monopol Poczty Polskiej ograniczony jest z jednej strony masą przesyłki (do 2000 g.) i jej rodzajem (przesyłki listowe, listy wartościowe, paczki pocztowe i przekazy pocztowe), zaś z drugiej strony cechą powszechności przy wykonywaniu usług pocztowych. Te elementy definiuje obszar zastrzeżony dla Poczty Polskiej i ich stwierdzenie w działalności danego przedsiębiorcy pozwala na sformułowanie wobec niego zarzutów wykonywania działalności preter legem. Mając to na uwadze należy uznać, iż wszystkie te elementy zostały - w ocenie Sądu - stwierdzone przez kontrolerów URTiP wobec skarżącej spółki. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przyjmowana przez stronę skarżącą do przewozu i doręczenia korespondencja jest listem będącym przesyłką. Sąd nie uznał zasadności zarzutu strony dotyczącego nieustalenia przez organ, że skarżący przewozi przesyłki listowe o wadze do 2000 g. W ocenie składu orzekającego z akt sprawy wynika, że U. Sp. z o.o. - Oddział w [...] doręczał przesyłki w postaci listów poniżej 2000 g., czego dowodem jest przede wszystkim samo oświadczenie uprawnionego przedstawiciela kontrolowanego podmiotu złożone w pisemnych uwagach do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] i [...] sierpnia 2002 r., z którego wyraźnie wynika, że kontrolowany podmiot na podstawie zawartych indywidualnych umów o świadczenie usług pocztowych przyjmuje, przewozi i doręcza przesyłki w postaci listów poniżej 2000 g. W ocenie Sądu skontrolowana korespondencja dostarczana przez skarżącą spółkę stanowi przesyłkę listową w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy o łączności, albowiem jest ona skierowana do większej, bliżej nieokreślonej liczby odbiorców, którzy są adresatami przesyłek przewożonych i doręczanych przez stronę skarżącą w ramach zlecanych jej usług na podstawie indywidualnie zawieranych umów. Zdaniem Sądu właśnie skierowanie tej korespondencji do większej, bliżej nieokreślonej liczby odbiorców, jakimi w tym przypadku są wspomniani klienci podmiotów, z którymi U. Sp. z o.o. zawarła indywidualne umowy dotyczące doręczania korespondencji, nadaje tej usłudze przymiot powszechności, albowiem jest ona wykonywana w dużym rozmiarze i na znacznym terytorium (województwo [...]). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego świadczone przez skarżącego usługi niewątpliwie nie mają charakteru jednostkowego, indywidualnego, czy też skierowanego do zamkniętego kręgu odbiorców, gdyż odbiorcą w/w korespondencji jest bliżej nie określony podmiot (związany z jednostką zlecającą doręczanie tej korespondencji stronie skarżącej). W ocenie Sądu jest natomiast kwestią przypadku liczba odbiorców przesyłek, którzy w danym momencie staną się odbiorcami korespondencji. Przesądza to o ogólnodostępności usług świadczonych przez spółkę U. Sp. z o.o., czyli o ich powszechności. Skoro zatem w/w spółka wykonywała działalność gospodarczą polegającą na doręczaniu wspomnianej korespondencji (przesyłek listowych) adresatom tych przesyłek, czyli świadczyła pocztowe usługi o charakterze powszechnym zastrzeżone dla Poczty Polskiej, wydanie skarżącym zakazu dalszego prowadzenia tej działalności przez Prezesa URTiP było zasadne i zgodne z dyspozycją przepisu art. 29 ust. 6 ustawy o łączności. Zdaniem Sądu skarżąca spółka naruszyła powołany przepis art. 3 ust. 4 ustawy o łączności, co obligowało Prezesa URTiP do wydania stosownej decyzji administracyjnej, a więc organ nie dopuścił się obrazy prawa materialnego, prawidłowo dokonując wykładni zastosowanych przepisów ustawy o łączności. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej w zakresie braku zgodności wykładni terminu powszechności usług pocztowych zastosowanej przez organ z wytycznymi wynikającymi z norm prawa europejskiego, w tym w szczególności z wytycznymi zawartymi w Dyrektywie 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r., należy - w ocenie Sądu - uznać, iż brak jest dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia za zasadny poglądu wyrażonego przez pełnomocników skarżącej spółki, z którego wynika, że organ zobowiązany był dokonać interpretacji charakteru tych usług zgodnie z prawem wspólnotowym. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa o łączności z 1990 r. i tylko interpretacja jej zapisów mogła stanowić podłoże do rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie powołana przez stronę skarżącą dyrektywa stanowiła bardzo ważne źródło (wzór) prawa dla ustawodawcy polskiego przy dalszych zmianach prawa pocztowego, podejmowanych w celu dostosowania norm porządku krajowego do prawa wspólnotowego, jednakże nie mogła ona stanowić bezwzględnie obowiązującego źródła (wzoru) interpretacji prawa materialnego obowiązującego w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi, poczynione przez organ ustalenia w zakresie stwierdzonych naruszeń wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń Sądu. Sąd nie uznał zasadności stanowiska strony skarżącej, iż powszechność usług polegających na przewozie przesyłek wyklucza wykonywanie tych usług na podstawie indywidualnie zawartych umów, albowiem umowy przedstawione przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego były zawarte przez U. Sp. z o.o. z klientami stałymi i masowymi (np. [...]) zaś usługi pocztowe wykonywane w ramach tych kontraktów były kierowane do większej, bliżej nieokreślonej liczby odbiorców. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie znajduje uzasadnienie w dotychczasowej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajętego w podobnych sprawach, czego dowodem mogą być następujące orzeczenia: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1155/99, wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt II SA 1615/00, czy też wyrok NSA z dnia 5 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 3376/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1035/2000, OSNC z 2003 r., nr 3, poz. 44, w uzasadnieniu którego Sąd ten przedstawił swoją propozycję interpretacji pojęcia pocztowej usługi o charakterze powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przede wszystkim fakt, że przesyłki listowe doręczane przez stronę skarżącą są kierowane do większej, nieokreślonej bliżej liczby odbiorców nadaje usłudze kurierskiej powszechny charakter, albowiem zindywidualizowany jest w takim przypadku wyłącznie krąg nadawców, tj. podmiotów z którymi spółka U. Sp. z o.o. podpisała indywidualne umowy o świadczenie usług. W ocenie Sądu przyjęcie tak szerokiej, liberalnej w swej treści i niekorzystnej dla operatora publicznego, wykładni przepisów ustawy o łączności, jaką zastosował Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 2002 r., mogłoby uczynić wątpliwą jakąkolwiek skuteczność i zasadność podjętej przez ustawodawcę próby ochrony monopolu Poczty Polskiej. Przyjęcie za Sądem Najwyższym, iż w przypadku, gdy firmę kurierską łączy indywidualnie zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie stałego doręczania przesyłek, to brak jest możliwości postawienia skutecznego zarzutu naruszenia wspomnianego monopolu - w prostej linii może doprowadzić do sytuacji, w której sieć podobnych powiązań pomiędzy firmami kurierskimi, a usługodawcami o dużym zasięgu prowadzonej działalności, a tym samym szerokim kręgu odbiorców (np. zakłady telekomunikacyjne, zakłady energetyczne, urzędy skarbowe, duże ogólnopolskie sieci handlowe lub usługowe, duże instytucje finansowe o zasięgu ogólnopolskim, itp.) prowadziłaby w prostej linii do faktycznej eliminacji Poczty Polskiej na znacznych obszarach kraju z wykonywania usług pocztowych w segmencie działalności objętej jej prawnym monopolem, sprowadzając uzasadnioną ochronę operatora publicznego do czystej fikcji. Według Sądu nie powinno mieć również znaczenia decydującego o sposobie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zarówno kryterium cenowe (kwestia przystępności cen za usługi pocztowe), jak również jakość świadczonych przez skarżącego usług, albowiem ustawodawca nie posłużył się tymi kryteriami w ustawie o łączności dla ustalenia zakresu monopolu Poczty Polskiej, w przeciwieństwie do obecnie obowiązujących, zmienionych pod wpływem m.in. dyrektyw wspólnotowych, przepisów Prawa pocztowego z 2003 r. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu, przy ocenie charakteru świadczonych przez skarżącego usług pocztowych organ administracji nie był - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zobowiązany uwzględnić te elementy na korzyść skarżącego. Jedynie na marginesie wypada - w ocenie Sądu - podnieść, iż skarżąca spółka w toku postępowania administracyjnego nie wykazała w sposób jednoznaczny i bezsporny, że realizowane przez nią usługi pocztowe (świadczone na podstawie przedłożonych do akt sprawy umów indywidualnych zawartych z klientami stałymi i masowymi) odbiegają w sposób szczególnie istotny od standardu usług świadczonych przez pocztę, a więc, że nie są to typowe przesyłki zawierające listy o wadze poniżej 2000 g., o których mowa w przepisie art. 3 ust. 4 ustawy o łączności. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie w kontekście materiału zgromadzonego w toku postępowania. Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszanie przez organ przepisu art. 10 § 1 k.p.a., albowiem - zdaniem Sądu - Prezes URTiP zagwarantował stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania oraz zagwarantował jej przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu wydanie przez organ decyzji z dnia [...] września 2002 r. przed upływem 14 - dniowego terminu określonego w protokole kontroli nie może być w żaden sposób uznane za przyczynę uniemożliwiającą wypowiedzenie się skarżącemu co do zabranych w sprawie dowodów. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez organ administracji przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wyjaśnił w sposób prawidłowy i wyczerpujący przyczyny, jakimi kierował się przy ich wydaniu, informując zarówno o poczynionych ustaleniach faktycznych, jak również o prawnych podstawach zaskarżonych decyzji. Brak jest ponadto uzasadnienia dla skutecznego postawienia organowi zarzutu obrazy pozostałych, wskazanych przez stronę skarżącą, przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W szczególności brak jest podstawy do uznania przez Sąd, iż Prezes URTiP dopuścił się naruszenia norm wskazanych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 i 3 k.p.a., albowiem organ administracji wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny, poruszając się w ramach przyznanych mu przepisami k.p.a. oraz normami cyt. ustawy z 1990 r. - kompetencji. Zdaniem Sądu w świetle przedstawionych argumentów należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.