II SA 4003/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Andrzej Wieczorek /spr./ Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa oceny laboratoryjnej materiału siewnego oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa postanowieniem z dnia [...] września 2003r. Nr [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 24 lipca 1995 r. o nasiennictwie - ustawa o nasiennictwie (Dz. U. z 2001 roku Nr 53, poz. 563) po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego – G. D., właściciela Gospodarstwa Rolnego Hodowlano-Nasiennego w K., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] sierpnia 2003 r. dotyczącego odmowy wydania świadectwa kwalifikacji nasion utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa ustalił, że skarżący zgłosił do oceny laboratoryjne próby materiału siewnego życicy trwałej odmiany [...] o nr partii [...] i [...], pobrane w ocenie organu niezgodnie z zasadami pobierania prób materiału siewnego opracowanymi przez organ stosownie do art. 54 ust. 2 ustawy o nasiennictwie. Zgodnie z tymi zasadami maksymalna masa partii życicy trwałej może wynosić 10 000 kg plus/minus 5%. W związku z tym pobieranie prób materiału siewnego do oceny laboratoryjnej z partii o masie 12 000 kg jest w ocenie organu niedopuszczalne. Tak więc z powodu przedstawienia do oceny laboratoryjnej próby materiału siewnego życicy trwałej odmiany [...] o nr partii [...] i [...], pobranej niezgodme z w/w zasadami pobierania prób materiału siewnego [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa odmówił wydania świadectwa kwalifikacji nasion dla materiału siewnego zgłoszonej do badania partii. Postanowienie to utrzymał w mocy organ II instancji. Ponadto organ podniósł, że skarżący występujący do organu z żądaniem dokonania oceny laboratoryjnej materiału siewnego, nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisu art.28 kpa. i z tego powodu w sprawach dotyczących wydawania świadectw z oceny materiału siewnego nie ma zastosowania art. 104 kpa. W ocenie organu świadectwo z oceny materiału siewnego, w tym świadectwo kwalifikacji nasion wydawane jest stosownie do art. 51 ustawy o nasiennictwie, przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa na podstawie wyników oceny laboratoryjnej materiału siewnego będącego w posiadaniu tego organu w formie zaświadczenia (zgodnie z przepisem art. 4 ustawy o nasiennictwie). Zdaniem organu świadectwa kwalifikacji nasion, odzwierciedlającego stan jakości materiału, nie można utożsamiać z indywidualnym aktem władczym organu administracji określającym prawa i obowiązki stron, jakim jest decyzja administracyjna. Organ wskazał, że Sygn.akt 6 II SA 4003/03 zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów i wraz ze zmianą tych faktów zaświadczenie staje się nieaktualne. Z tego też powodu nie można było wydać decyzji administracyjnej. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie z dnia [...] września 2003 r. wniósł skarżący zarzucając naruszenie przepisu art.4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie oraz art.107 i art.219 kpa, polegające na przyjęciu, iż władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej -Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu powołanego przepisu, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu, co do istoty sprawy, winno nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Wskazał, że organ w formie zaświadczenia, może jedynie stwierdzić stan swojej wiedzy na podstawie posiadanych dokumentów (ewidencji, rejestrów). Wskazał, że przepis art.54 ust.2 pkt 1 ustawy o nasiennictwie nie zawiera żadnych ograniczeń zakresie wielkości materiału siewnego przekazywanego do badania. Zarzucał naruszenie przepisów art.6, 7, 77 i 104 kpa polegające na nie powołaniu materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia przez co pozbawiono zarówno skarżącego jak i Sąd możliwości oceny jej poprawności i nie wyczerpano ustawowych wymogów przewidzianych dla konstrukcji decyzji i jej uzasadnienia. Podniósł naruszenie przepisu art.28 kpa polegające na przyjęciu, iż skarżący występujący do organu z żądaniem dokonania oceny laboratoryjnej materiału siewnego, nie jest stroną postępowania w rozumieniu powołanego przepisu, w sytuacji, gdy stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że postanowienie zostało wydane bez podstawy materialno-prawnej, co narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę praworządności określoną przepisem art. 6 kpa, w sytuacji gdy organ administracji publicznej winien działać w granicach prawa pozytywnego, które wskazać i uzasadnić musi w rozstrzygnięciu. W związku z powyższym wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że wobec braku regulacji co do wielkości partii w przepisach prawa polskiego, zastosowanie przepisów Międzynarodowego Związku Oceny Nasion ([...]) nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa pozytywnego, w tym zwłaszcza ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie, która żadnych ograniczeń w tym względzie nie zawiera oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiały siewnego. Sygn.akt 6 II SA 4003/03 W ocenie skarżącego wydanie postanowienia odmawiającego przyjęcia próbki do oceny laboratoryjnej nie znajduje uzasadnienia w prawie pozytywnym. W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów określających wielkość (w znaczeniu masy) partii nasion materiału siewnego, z której można pobrać próbki do oceny laboratoryjnej. Postanowień takich nie zawiera ustawa o nasiennictwie z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 53 z późn. zm.) a także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego ( Dz. U. Nr 108, póz. 1184 z późn. zm.), w tym także załączniki do tego rozporządzenia, z wyjątkiem wynikającym z załącznika nr 5 do wymienionego rozporządzenia, dotyczącym masy partii sadzeniaków ziemniaka, która nie powinna być większa niż 25 ton sadzeniaków jednej odmiany, z możliwością przekroczenia tej wielkości o 5%. Z przepisów rozporządzenia oraz z załączników wynika raczej, iż o wielkości partii nasion powinna decydować nie masa, lecz pewna jednorodność cech jakościowych nasion przedstawionych jednorazowo do oceny. Z przepisów rozporządzenia wynika jedynie, iż próbki materiału siewnego pobiera się, stosownie do wielkości partii nasion, z każdego pojemnika lub z różnych miejsc w pojemniku. Zatem określa ono tylko sposób pobierania próbek materiału siewnego w zależności od wielkości partii nasion i nie zawiera żadnych ograniczeń co do wielkości partii, z jakiej może być pobrana próba do oceny poszczególnych gatunków roślin ( § 40 pkt 2). Zgodnie z ( art. 87 Konstytucji RP) źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, dlatego z formalnego punktu widzenia nie znajduje uzasadnienia stosowanie dla określenia masy partii nasion przepisów Międzynarodowego Związku Oceny Nasion ( [...] ), co najmniej z tego powodu, iż Polska nie jest formalnie członkiem Unii Europejskiej i powołane przepisy prawa unijnego nie mają mocy wiążącej i nie są prawem obowiązującym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa wskazał, że świadectwo z oceny materiału siewnego, w tym świadectwo kwalifikacji nasion wydawane jest stosownie do art. 51 ustawy o nasiennictwie przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa na podstawie wyników oceny laboratoryjnej materiału siewnego będącego w posiadaniu tego organu. W tej sytuacji świadectwo kwalifikacji nasion, odzwierciedlające stan jakości tego materiału nie można utożsamiać z indywidualnym aktem władczym organu administracji określającym prawa i obowiązki stron, jakim jest decyzja administracyjna. Osoba żądająca wydania świadectwa z oceny laboratoryjnej materiału siewnego nie jest stroną w Sygn.akt 6 II SA 4003/03 rozumieniu art. 28 kpa i dlatego w sprawach dotyczących wydawania świadectw z oceny materiału siewnego nie ma zastosowania art. 104 kpa. Podniósł, że stosownie do art. 4 ustawy o nasiennictwie w sprawach wydawania świadectw z oceny materiału siewnego mają zastosowanie przepisy kpa dotyczące wydawania zaświadczeń, bowiem zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów i wraz ze zmianą tych faktów zaświadczenie staje się nieaktualne. Zdaniem organu w przypadku świadectwa z oceny materiału, jeżeli stosownie do art. 60 ust. 3 ustawy o nasiennictwie, organ Inspekcji stwierdzi inną jakość materiału siewnego w stosunku do oceny pierwotnej to wystawia nowe świadectwo. Wskazał, że skarżący podważa zapis art. 54 ust. 2 ustawy o nasiennictwie, który nakłada na Głównego Inspektora obowiązek opracowania zasad oraz metod oceny i kontroli materiału siewnego. Zgodnie z tym upoważnieniem Główny Inspektor opracował i wydał "Zasady i metody oceny materiału siewnego", które określają, że w ocenie materiału siewnego obowiązują metody opracowane przez Międzynarodowy Związek Oceny Nasion ([...]), którego Polska jest członkiem od 1924 r. Opracowanie to nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Nie będąc źródłem powszechnie obowiązującym prawa, akt ten jednocześnie wiąże organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz działające z jej upoważnienia podmioty do dokonywania oceny materiału siewnego zgodnie z tymi zasadami. Metody oceny laboratoryjnej materiału siewnego opracowane przez [...] stosowane są w laboratoriach urzędowych oraz w laboratoriach zakładowych, znajdujących się pod urzędowym nadzorem. Wykonywanie analiz według jednolitych metod oceny we wszystkich laboratoriach gwarantuje porównywalność wyników oceny materiału siewnego nasion zarówno w obrocie krajowym jak i pochodzących z importu. Ponadto zasady te umożliwią polskim przedsiębiorcom wytwarzanie materiału o jakości uznawanej nie tylko w Europie ale na wszystkich kontynentach. W przedmiotowej sprawie skarżący zgłosił do oceny laboratoryjnej próby materiału siewnego życicy trwałej odmiany [...] o nr partii [...] i [...], pobrane niezgodnie z zasadami pobierania prób materiału siewnego. Zgodnie z metodami określonymi przez Głównego Inspektora maksymalna masa partii życicy trwałej może wynosić 10000 kg + 5%. W związku z tym pobieranie prób materiału siewnego do oceny laboratoryjnej z partii o masie 12 000 kg jest niedopuszczalne. Wskazał, że życica trwała odmiany [...], pismem z dnia [...] marca 2003 r. została zgłoszona przez skarżącego na międzynarodową listę odmian Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju ([...]). Zgłoszenie to jest dobrowolne i oznacza, że wytwarzanie materiału siewnego tej odmiany będzie przebiegało zgodnie z systemem kwalifikacyjnym [...], w skład którego wchodzi ocena laboratoryjna, w tym próbobranie, zgodnie ze wspomnianymi metodami [...]. Umowa ratyfikacyjna między Polską a [...] została Sygn.akt 6 II SA 4003/03 podpisana w 1996 r. (Dz.U. z 1996 roku, Nr 128, poz.603). [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa odmawiając wydania świadectwa kwalifikacji nasion dla materiału siewnego życicy trwałej odmiany [...] dla partii o nr [...] o masie 12 000 kg i nr [...] o masie 12 000 kg postąpił słusznie. Ocena laboratoryjna prób materiału siewnego pobranego z partii o zawyżonej masie, nie zgodnie z metodyką wskazaną przez Głównego Inspektora może spowodować zafałszowanie wyników tej oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sygn.akt 6 II SA 4003/03 Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 53, póz. 563 z późn. zm.), do postępowania w sprawach regulowanych w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W związku z tym w ocenie sądu, do wydawania świadectw kwalifikacji materiału siewnego powinny być stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania zaświadczeń bowiem postępowanie w sprawach zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Niezasadne było rozpoznawanie zażalenia na postanowienie w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. niemniej jednak w ocenie Sądu nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Świadectwo oceny materiału siewnego, w tym świadectwo kwalifikacji nasion wydawane jest stosownie do art. 51 ustawy o nasiennictwie przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa na podstawie wyników oceny laboratoryjnej materiału siewnego będącego w posiadaniu tego organu. W tej sytuacji świadectwo kwalifikacji nasion, odzwierciedlające stan jakości tego materiału znany organowi z przeprowadzonego badania i nie może być uznane za indywidualny akt władczy organu administracji określającym prawa i obowiązki stron, jakim jest decyzja administracyjna. Świadectwo to potwierdza jedynie pewne fakty znane organowi z prowadzonych rejestrów. Przekroczenie wielkości partii materiału siewnego, z których pobrane zostały próby do badań laboratoryjnych, uniemożliwia wydanie świadectwa uznanego za równoważne ze świadectwami wystawianymi przez Międzynarodowy Związek Oceny Nasion – [...], Stowarzyszenie Agencji Urzędowej Kwalifikacji Nasion – [...] (par. 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego ( Dz. U. Nr 108, poz. 1184 z późn. zm.). Zdaniem Sądu przepis art. 54 ust. 2 ustawy o nasiennictwie, nakładając na Głównego Inspektora obowiązek opracowania zasad oraz metod oceny i kontroli materiału siewnego nie powoduje, że zasady te są aktem normatywnym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Opracowane przez Głównego Inspektora "Zasady i metody oceny materiału siewnego", określają, że przy ocenie materiału siewnego obowiązują metody opracowane przez Międzynarodowy Związek Oceny Nasion ([...]), Nie będąc źródłem powszechnie obowiązującym prawa, akt ten jednocześnie wiąże organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz działające z jej upoważnienia podmioty do dokonywania oceny materiału siewnego zgodnie z tymi zasadami. Organy te Sygn.akt 6 II SA 4003/03 mogą więc wykonywać badania materiału siewnego tylko w sposób określony przez Głównego Inspektora i tylko stosując metody oceny kontroli materiału siewnego przez niego określone. Gdy badania zostaną wykonane w wyżej przywołany sposób wydają stosowne zaświadczenie. Z uwagi na fak, że strona przedstawiła do badania materiał w wielkości innej niż wymagany do przeprowadzenia badania nie można było wykonać stosowanych badań a organ nie dysponował wiedzą potrzebną do wydania zaświadczenia. Z tego też powodu organ prawidłowo, stosownie do art.219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia. Należy zauważyć, że zgodnie z decyzją z dnia [...] marca 2003r. przedmiotowa roślina została wpisana do Rejestru Odmian a skarżący pismem z dnia [...] marca 2003 r. zgłosił m.in. tę odmianę na międzynarodową listę odmian Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju ([...]). Jak wskazał organ zgłoszenie to jest dobrowolne i oznacza, że wytwarzanie materiału siewnego tej odmiany będzie przebiegało zgodnie z systemem kwalifikacyjnym [...], w skład którego wchodzi ocena laboratoryjna, w tym próbobranie, dokonane zgodnie ze wspomnianymi metodami [...]. Umowa ratyfikacyjna między Polską a [...] została podpisana w 1996 r. (Dz.U. z 1996 roku, Nr 128, poz.603). Niezrozumiałe jest natomiast twierdzenie organu, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu, jednak z uwagi na fakt, że to wadliwe twierdzenie nie miało wpływu na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.