II SA 4010/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Izabela Głowacka – Klimas Protokolant: Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004r. sprawy ze skargi Związku Pracodawców Prywatnych Gminy B. na w W. z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2003 roku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Związku Pracodawców Prywatnych gm. "B." kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Od października 1999r. toczyło się postępowanie administracyjne o zajęcie pasa drogowego ulicy M., odcinek ul. N. - ul. Ż. i umieszczenie w nim pawilonu handlowego w sprawie J.K.. W dniu [...] lutego 2000 roku Związek Pracodawców Prywatnych Gminy B. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § k. p. a. ze względu na obowiązek statutowy i interes społeczny. Wskazał, że sprawa dotyczy członka Związku. W dniu [...] marca 2000r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w imieniu Zarządu Miasta W. postanowieniem nr [...] odmówił dopuszczenia organizacji społecznej "Związek Pracodawców Prywatnych B." do udziału w postępowaniu wobec J.K.. Stwierdził, że Związek nie udowodnił, by za dopuszczeniem przemawiał interes społeczny, a nie tylko interes strony. Na powyższe postanowienie Związek w dniu [...] kwietnia 2000r. wniósł zażalenie. Podkreślił, że na podstawie przekazanego statutu wykazał, że może występować na prawach strony ze względu na obowiązek statutowy i interes społeczny reprezentowanej grupy ludności. Po rozpoznaniu tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2000r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie, podzielając pogląd I instancji, że Związek nie wykazał interesu społecznego, a jedynie interes indywidualny strony, a zatem brak jest podstaw, by dopuścić go do udziału w postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] października 2000r. Związek Pracodawców Prywatnych Gminy B. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to postanowienie. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie szeregu przepisów k.p.a. oraz art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o organizacjach pracodawców. Podkreślił, że organ I instancji nie zawiadomił Pana K. o wszczęciu postępowania o dopuszczenie organizacji. Wezwał jedynie Związek do dostarczenia statutu. Nie żądał wykazania zasadności udziału w świetle przesłanek z art.31 k.p.a. Nie można więc czynić z tego Związkowi zarzutów. Ciężar postępowania dowodowego obciąża według art. 77 § 1 k.p.a. - organ administracyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2001 roku w sprawie sygn. akt II S.A. 2464/00 uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszyło art. 7 i 77 §1 k.p.a., albowiem miało z urzędu obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie tj. zbadanie, czy za dopuszczeniem Związku do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał na to, że Związek miał interes społeczny w występowaniu w postępowaniu. Ten interes społeczny polega na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności, w tym pracodawców. Wobec odmowy dopuszczenia Związku Pracodawców Prywatnych Gminy B. do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie J.K., postępowanie to toczyło się bez udziału tej organizacji i w dniu [...] lutego 2001 roku Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działający z upoważnienia Zarządu Miasta W. wydał decyzję nr [...] nakazującą Panu J.K. przywrócić teren pasa drogowego ul. M. od N. – Ż. do stanu poprzedniego poprzez usunięcie kiosku handlowego do dnia [...] marca 2001 roku. W następstwie odwołania złożonego od tej decyzji przez J. K. reprezentowanego przez J.A. - Przewodniczącego Związku Pracodawców Prywatnych Gminy B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2001 roku na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. związku z art. 28 k.p.a. i art. 33 § 2 i 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, iż pełnomocnictwo udzielone przez J.K. J.A. nie obejmowało dokonywania czynności przed Kolegium. W tej sytuacji Kolegium uznało, że odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie i dlatego też postępowanie odwoławcze zostało umorzone. Wnioskiem z dnia [...] maja 2002 roku Związek Pracodawców Prywatnych Gminy B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2001 roku nr [...] w związku z tym, że organizacja ta została jako strona pominięta w postępowaniu administracyjnym zakończonym w/w decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku nr [...] na podstawie art. 158 § 3k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2001 roku. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że zgodnie z art 157 § 2 k.pJL postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Natomiast w myśl art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby " na prawach strony", a nie jako "strona" tego postępowania. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, zdaniem SKO, że jedynym podmiotem uprawnionym w myśl art. 157 § 2 k.p.a. jako strona do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2001 roku jest Pan J.K.. Dalej SKO wskazał, że w myśl art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celem statutowym tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, przy czym zgodnie z § 2 art. 31 k.p.a. zd. pierwsze jeżeli organ administracyjny uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione wówczas postanawia o toczącym postępowaniu " z urzędu". W ocenie SKO w W. w niniejszej sprawie żądanie Związku Pracodawców Prywatnych Gminy B. wszczęcie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2001 roku jest niezasadne. Wskazana we wniosku Związku Pracodawców Prywatnych Gminy B. okoliczność, iż organizacja ta "została pominięta jako strona" w postępowaniu zakończonym w/w decyzją stanowi podstawę do ewentualnego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jako taka nie może stanowić podstawy żądania stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. W związku z decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku Związek Pracodawców Prywatnych gm. B. w dniu [...] marca 2003 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 roku sygn. akt [...] decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2003 roku utrzymało w mocy podzielając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2003 roku sygn. akt [...] Związek Pracodawców Prywatnych gminy B. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Skarżąca organizacja podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nienależycie rozpatrzyło sprawę, a przede wszystkim nie wzięło pod uwagę treści wyroku NSA z 4 grudnia 2001 roku sygn. akt II S.A. 2464/00, w uzasadnieniu którego Sąd wyraził pogląd, iż stowarzyszenie ma interes społeczny, aby występować w postępowaniu administracyjnym dotyczącym J.K.. Zdaniem skarżącej istotne dla całej sprawy jest to, że Pan K. nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania z wniosku Związku i nie zajął stanowiska w tej sprawie, co zdaniem Związku było nieprawidłowością w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie: * ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) zwana u.s.a.; * ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) zwana p.s.a.; * ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271) zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 134 p.s.a. nie będąc związany granicami skargi stwierdził, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2003 roku i z dnia [...] sierpnia 2003 roku zostały wydane z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, że na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia tegoż postępowania. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło na podstawie art. 157 § 3 k.p.a wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie zinterpretowało treść art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. odnosząc zasadność wszczęcia postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej do nieistnienia merytorycznej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W myśl bowiem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby m. in. występować z wnioskiem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten statuuje przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej, a ich ocena w myśl § 2 w/w artykułu jest dokonywana przez organ administracyjny, który uznając, że są one spełnione, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, a w przypadku braku przesłanek postanowieniem odmawia wszczęcia takiego postępowania. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zbadać, czy są spełnione przesłanki o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a, aby wszcząć postępowanie z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 roku, tj. , czy żądanie Związku Pracodawców Prywatnych Gminy B. jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy ocenie istnienia interesu społecznego organizacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wziąć pod uwagę pogląd prawny, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2001 roku, wydanego w sprawie USA 2464/00, zgodnie z którym Związek ma interes społeczny, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby. Dopiero po wszczęciu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbada czy istnieją ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 roku i wyda stosowną decyzję w trybie art. 158 § 1 k.p.a. Omówione wyżej uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2003 roku stosownie do art. 145 § 1 pkt lc) p.s.a. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.s.a.