II SA 4029/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący s. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie : s. WSA Maria Jagielska Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2002r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1971 r. orzekającej ujawnienie działki A. P. o powierzchni 0,16 ha w rejestrze gruntów. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2002r. A. P. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1971 r. nr [...] orzekającej o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów. Decyzji tej zarzucał, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Decyzja ta została wydana przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - Miejska Pracownia Geodezyjna Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Jako podstawę prawną swego działania organ powołał art.9 dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 6 z 1955r. poz. 32/ oraz §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 28 czerwca 1955r, w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokumentowaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków /Dz.U. nr 27 z 1955r. poz. 159 z późniejszymi zmianami oraz art.97 KPA. Mocą wskazanej decyzji A. P. został wpisany do rejestru gruntów jako właściciel działki nr [...] o powierzchni 0.16 ha. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą dokonania wpisu był akt notarialny nr rep. [...] oraz pomiar do celów ewidencji gruntów /obręb [...] ark.[...]dz [...]/ Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że wskazanym w zaskarżonej decyzji aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1970 r. rodzice A. P. darowali mu nieruchomość na terenie miasta K. "[...]" o powierzchni około 2000 m2 . Do tego aktu darczyńcy oświadczyli, że nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Darczyńcy powołaj się na swój akt nabycia wskazanej nieruchomości z 1943r. sporządzony u notariusza F. za nr rep. [...]. Do aktu nie dołączono żadnych dokumentów określających precyzyjnie położenie i powierzchnię nieruchomości. W akcie darowizny zawarty był wniosek o założenie zbioru dokumentów dla będącej przedmiotem darowizny nieruchomości. Przedmiotem wniosku pana P. o unieważnienie jest decyzja o wpisaniu go do rejestru gruntów na mocy wskazanego wyżej aktu darowizny. Przyczyną niezadowolenia skarżącego jest wpisanie w ewidencji gruntów powierzchni darowanej działki 1600 m2, podczas gdy w akcie darowizny powierzchnia ta określona jest na około 2000 m2. Wskazana decyzja uprawomocniła się, przy czym w aktach brak dowodu jej doręczenia panu P., zaś skarżący twierdzi, że jej nie otrzymał. Aktem notarialnym z [...] lipca 1972r. nr dz. Kw. [...] A. P. sprzedał wskazaną nieruchomość Skarbowi Państwa, gdyż znajdowała się ona na terenach przeznaczonych pod ogródki działkowe. Strony doszły wówczas do porozumienia w trybie ustawy z 12 marca 1958r. o wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr18 z 1961 r. poz. 94/ i uzgodniły cenę sprzedaży. W § 1 tego aktu pan P. oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości o powierzchni około 2000m2, dla której prowadzony jest zbiór dokumentów zb.dok. [...] Jednocześnie obie strony zgodnie oświadczyły że nieruchomość powyższa oznaczona jest numerami [...], [...] I [...] na mapie wpisanej do ewidencji w Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w dniu [...] listopada 1967r. pod nr [...] i zgodnie z tą mapą zawiera 1638 m2 powierzchni. Tak określona nieruchomość została sprzedana przez pana P. Skarbowi Państwa. Po 31 latach pan P. wystąpił ze wskazanym wyżej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do ewidencji gruntów. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że przepisy cytowanych wyżej dekretu z 2 lutego 1955r. i rozporządzenia z 28 czerwca 1955r. nie stanowią podstawy do rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej i Miejska Pracownia Geodezyjna nie miała prawa wydać decyzji. Decyzja była decyzją wewnętrzną, a w postępowaniu powinna uczestniczyć strona. Obowiązkiem organu było wprowadzenie zmian niezwłocznie po akcie darowizny. Akt darowizny był sporządzony nieprawidłowo, bo powierzchnia była określona w przybliżeniu mimo ze darczyńcy kupili w czasie wojny działkę o powierzchni 2099m2 Nieruchomość figurowała w ewidencji podatkowej jako działka o powierzchni 2099m2. W przeszłości matka skarżącego zwracała się o sporządzenie odrysów geodezyjnych działki i podawała ich powierzchnię – 2099m2, ale tych odrysów nie otrzymała. Geodeta N., który robił pomiary przy zakładaniu ewidencji gruntów nie dokonał należycie aktualizacji dokumentów i do oględzin wezwał tylko władającego gruntem H. G. oraz nie ustalił przebiegu granic według stanu prawnego ani sposobu użytkowania, nie ustalił też granic według zgodnych oświadczeń sąsiadów ani nie przeprowadził postępowania dowodowego co do władania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1971 r. orzekającej wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów miasta K. w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie [...] arkusz [...]. Jako podstawę prawną decyzji podał art.156 § 1 p.2, art.157 § 2 i art.158 § 1 KPA. W uzasadnieniu podał, że § 64 ust.2 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r./ M.P. nr 11 z 1969r. poz. 98/ nakładał na organy prowadzące ewidencję gruntów /wówczas prezydia/ wprowadzanie zmian w operacie ewidencji gruntów w drodze decyzji. Nie powołanie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Decyzja nie była aktem wewnętrznym, normowała bowiem sytuację w indywidualnej sprawie A. P. Ocena prawidłowości aktów notarialnych nie należy do kompetencji organów administracji, które są nimi związane do czasu ich unieważnienia na drodze sądowej. Określona przez strony w akcie darowizny powierzchnia działki około 2000m2 nie została udokumentowana, natomiast z akt ewidencyjnych wynika, że w wyniku pomiarów przeprowadzanych w latach 1965-1967 do państwowego zasobu geodezyjnego przyjęty został operat nr ewid. [...], w którym powierzchnia przedmiotowej nieruchomości została określona jako 0,1638 ha i taka powierzchnia została przyjęta do operatu ewidencji gruntów za numerem ewidencyjnym [...]. Tę powierzchnię, zgodną z operatem nr ewid. [...], pan P. potwierdził w akcie notarialnym sprzedaży działek Skarbowi Państwa w dniu [...] lipca 1972r. Zarzut skarżącego co do nieprawidłowego ustalenia przez geodetę, wykonującego czynności geodezyjne związane z zakładaniem operatu, stanu władania, powierzchni i granic nieruchomości nie może być rozpatrywany w tym postępowaniu, gdyż nie jest to postępowanie ewidencyjne. Podniósł też, że w czasie wykonywania pomiarów rodzina P. nie użytkowała nieruchomości, a rzeczywisty użytkownik H. G. nie znał ich adresu. Od decyzji tej odwołał się A. P. Zarzucał brak podstaw do wydania decyzji oraz fakt, że zmiana powinna być dokonana bezzwłocznie. Zdaniem skarżącego powołane w uzasadnieniu operaty [...] i [...] były sporządzone niezgodnie z prawem. Nie zostało wydane orzeczenie o podziale działki [...] na działki [...], [...], [...]. Podnosił też, że wykaz zmian gruntowych powinien niezwłocznie zostać przekazany do Państwowego Biura Notarialnego celem sprostowania wpisów. Wskazał też, że stronami postępowania powinny być: Zarząd Miasta K., Zarząd Województwa [...] w K., Polski Związek [...] Rady w W., Polski Związek [...] Zarządu Okręgowego w K., Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w K., następcy prawni właściciela działki nr [...]. Podnosił również liczne zarzuty nie związane bezpośrednio z zaskarżoną decyzją. Decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, powołując się na art.138 § 1 p.1 KPA i 127 § 2 KPA utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. W uzasadnieniu wskazał, że w akcie notarialnym nabycia nieruchomości przez skarżącego /darowizny/ nieruchomość była określona nieprecyzyjnie, w późniejszym akcie notarialnym sprzedaży została doprecyzowana przez samego skarżącego jako działki nr [...], [...] i [...] o powierzchni 1638 m 2 z odwołaniem się do mapy wpisanej do ewidencji za numerem [...]. Zgodnie z § 55 ust.1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów zmiany dotyczące właściciela gruntów wprowadzane były na podstawie aktu notarialnego, zaś zmiany w operacie ewidencji gruntów zgodnie z § 64 ust. 2 tegoż zarządzenia dokonywane były na podstawie decyzji ostatecznych, zatem zaskarżona decyzja miała podstawę prawną. Zaznaczył też, że nie ustosunkowuje się do kwestii nie związanych z przedmiotem odwołania. Na powyższą decyzję skargę do NSA wniósł pan P. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucał naruszenie art.156 § 1 p.1 i 2 KPA, gdyż kwestionowana przez niego decyzja z [...] marca 1971r. wydana była bez podstawy prawnej i z naruszeniem właściwości organu. Zarzucał też naruszenie art.8 i 11 KPA przez nie ustosunkowanie się organu do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi podnosił argumenty jak w odwołaniu od decyzji I instancji. Od decyzji tej odwołał się A. P.. Zarzucał brak podstaw do wydania decyzji oraz fakt, że zmiana powinna być dokonana bezzwłocznie. Zdaniem skarżącego powołane w uzasadnieniu operaty [...] i [...] były sporządzone niezgodnie z prawem. Nie zostało wydane orzeczenie o podziale działki [...] na działki [...], [...], [...]. Podnosił też, że wykaz zmian gruntowych powinien niezwłocznie zostać przekazany do Państwowego Biura Notarialnego celem sprostowania wpisów. Wskazał też, że stronami postępowania powinny być: Zarząd Miasta K., Zarząd Województwa [...] w K., Polski Związek [...] Krajowej Rady w W., Polski Związek [...] Zarządu Okręgowego w K., Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w K., następcy prawni właściciela działki nr [...]. Podnosił również liczne zarzuty nie związane bezpośrednio z zaskarżoną decyzją. Decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, powołując się na art.138 § 1 p.1 KPA i 127 § 2 KPA utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. W uzasadnieniu wskazał, że w akcie notarialnym nabycia nieruchomości przez skarżącego /darowizny/ nieruchomość była określona nieprecyzyjnie, w późniejszym akcie notarialnym sprzedaży została doprecyzowana przez samego skarżącego jako działki nr [...], [...] i [...] o powierzchni 1638 m 2 z odwołaniem się do mapy wpisanej do ewidencji za numerem [...]. Zgodnie z § 55 ust.1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów zmiany dotyczące właściciela gruntów wprowadzane były na podstawie aktu notarialnego, zaś zmiany w operacie ewidencji gruntów zgodnie z § 64 ust. 2 tegoż zarządzenia dokonywane były na podstawie decyzji ostatecznych, zatem zaskarżona decyzja miała podstawę prawną. Zaznaczył też, że nie ustosunkowuje się do kwestii nie związanych z przedmiotem odwołania. Na powyższą decyzję skargę do NSA wniósł pan P. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucał naruszenie art.156 § 1 p.1 i 2 KPA, gdyż kwestionowana przez niego decyzja z [...] marca 1971r. wydana była bez podstawy prawnej i z naruszeniem właściwości organu. Zarzucał też naruszenie art.8 i 11 KPA przez nie ustosunkowanie się organu do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi podnosił argumenty jak w odwołaniu od decyzji I instancji. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wywodził jak w uzasadnieniu swoje decyzji oraz podnosił, że zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy sporządzaniu operatu ewidencyjnego nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju, którego siedziba znajduje się w Warszawie, sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli sądowej są decyzje organów I i II instancji, które orzekały co do zgodności z prawem decyzji z dnia [...] marca 1971 r. której skarżący zarzucał rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością. Sąd akceptuje w pełni ugruntowaną linię orzeczniczą, że "Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa Sprawa toczy się bowiem już nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, a więc w stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa, "wymogi" te są wielokrotnie wyższe" /por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II SA 456/98/. Sąd miał więc na względzie fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem wyjątkowym, którego przesłanki muszą być interpretowane ściśle bowiem prowadzi on do wzruszenia prawomocnej decyzji. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa zarzucanego przez skarżącego. Nie znajduje uzasadnienia zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów, obowiązujące w czasie wydania decyzji w § 66 w zw. § 68 i § 64 stanowi, że zmiany wynikające z nadesłanych przez PBN aktów notarialnych wprowadza się w trybie decyzji. Była więc podstawa prawna do wpisania A. P. do ewidencji gruntów w trybie decyzji, a Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, działający poprzez Miejską Pracownię Geodezyjną był organem właściwym do wydania tej decyzji. Powierzchnia gruntu i lokalizacja nieruchomości w akcie notarialnym darowizny była opisana zupełnie nieprecyzyjnie, ale strony tego aktu nie zadbały o jej precyzyjne określenie. W tym czasie w operacie ewidencji gruntów za numerem [...] od kilku lat figurowała, przez nikogo nie kwestionowana, powierzchnia działki będącej przedmiotem darowizny 1638 m2 zgodnie z mapą, przyjętą do ewidencji za numerem [...]. Jednocześnie brak było jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby inna powierzchnia. Z decyzji wynika, że została ona doręczona A. P. Dowodu doręczenia brak, ale ze znajdującej się w aktach korespondencji wynika, że o powierzchni nieruchomości figurującej w operacie ewidencji gruntów skarżący wiedział już w 1971r. można więc domniemywać, że decyzja została mu doręczona. Zarzuty skarżącego odnośnie prawidłowości sporządzania operatu ewidencji gruntów nie są przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczy tylko badania naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji z [...] marca 1971r. Przy wydawaniu tej decyzji Sąd nie dopatrzył się rażących nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieważnością. Należy też podkreślić, że w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości sporządzonym [...] lipca 1972r. skarżący potwierdził prawidłowość danych zawartych w operacie ewidencji gruntów będących podstawą określenia powierzchni. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałaby inna powierzchnia nieruchomości niż z kwestionowanych obecnie przez skarżącego operatów ewidencyjnych. Powierzchnia ta wynika jedynie z twierdzeń skarżącego nie popartych żadnymi dokumentami. W tym stanie rzeczy, wobec braku rażących naruszeń prawa, które mogłyby w świetle art.156 § 1 p1 i 2 KPA skutkować nieważnością decyzji z [...] marca 1971r., decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2002r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1971r. jest prawidłowa, a skarga na nią jako bezzasadna na podstawie art.151 p.p.s.a. ulega oddaleniu.