II SA 4092/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Asesor WSA Andrzej Kołodziej Asesor WSA Jacek Fronczyk (spraw.) Protokolant: Michał Sułkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2004 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji w G. orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...]marca 2003 r. nr [...]wymierzył T.P. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Skarżący został ukarany za to, że w nieustalonym miejscu i czasie jako funkcjonariusz publiczny, będąc Naczelnikiem Sekcji [...] KPP w G. przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że anulował mandat karny kredytowany w wysokości [...] zł, nałożony w dniu [...] września 2001 r. na sprawcę wykroczenia drogowego P.W., pomimo że nie posiadał takich uprawnień, czym działał na szkodę interesu publicznego, tj. za czyn z art. 231 § 1 Kodeksu karnego. Skarżący nie wnosił odwołania od powyższego orzeczenia. W dniu [...] kwietnia 2003 r. Komendant Powiatowy Policji w G. rozkazem personalnym nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 2003 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił T. P. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2003 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania skarżącego skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S.. W odwołaniu, obok zarzutów dotyczących zwolnienia ze służby, T.P. sformułował wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dyscyplinarnego wskazując, iż jest on obarczony wadą prawną, która winna skutkować nieważnością. Podniósł, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem § 22 ust. 8 i 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14). W jego ocenie, rażące naruszenie prawa polega na tym, że mając wyznaczony na dzień [...] marca 2003 r. termin stawienia się do raportu, w celu zapoznania się z wnioskami prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, został w tymże dniu odwieziony przez żonę do Szpitala Powiatowego w G. i hospitalizowany, co nie pozwoliło mu stawić się do raportu i w konsekwencji spowodowało wydanie orzeczenia dyscyplinarnego poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Komendanta Powiatowego Policji w G., że jego absencja jest nieusprawiedliwiona. Sprawę rozwiązania stosunku służbowego Komendant Wojewódzki Policji w S. rozpatrzył w odrębnym postępowaniu, zaś decyzją z dnia [...] maja 2003 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił T. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnego orzeczenia o wydaleniu ze służby z dnia [...] marca 2003 r. wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. W dniu 12 czerwca 2003 r. w odwołaniu od powyższej decyzji, skierowanym do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o jej uchylenie i wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego. Ponownie zaakcentował, że jego wydalenie ze służby odbyło się z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów i podkreślił, że również ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr 48, na podstawie art. 138 § 2 Kpa. w związku z § 44 ust. 1 i § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów, uchylił przedmiotową decyzję wskazując, że organ I instancji wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 157 § 3 Kpa., zaś w uzasadnieniu zajął się kwestią zgodności z prawem orzeczenia dyscyplinarnego. Tym samym powstała zasadnicza sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią uzasadnienia, skutkująca uchyleniem decyzji. W dniu [...] sierpnia 2003 r. Komendant Wojewódzki Policji w S., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa., wydał decyzję, mocą której odmówił stwierdzenia nieważności wydanego w dniu [...] marca 2003 r. orzeczenia dyscyplinarnego. W uzasadnieniu podano, że w przypadku wniosku o wymierzenie kary wydalenia ze służby przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych, przed wydaniem orzeczenia o ukaraniu, wzywa obwinionego do raportu (§ 22 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów). Jednakże zgodnie z § 22 ust. 9 rozporządzenia od raportu się odstępuje w przypadku: tymczasowego aresztowania obwinionego, odmowy obwinionego stawienia się do raportu, nieusprawiedliwionej nieobecności obwinionego w wyznaczonym terminie, przeszkody uniemożliwiającej obwinionemu stawienie się do raportu w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia o zamknięciu postępowania dowodowego. Organ zaznaczył, że zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z pewnością usprawiedliwia niestawiennictwo obwinionego do raportu, jednakże przedstawione zaświadczenie lekarskie stało się podstawą do przyjęcia, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca obwinionemu stawienie się do raportu w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia o zamknięciu postępowania dowodowego. Postanowienie o zamknięciu postępowania dowodowego T.P. otrzymał w dniu 11 marca 2003 r. Zgodnie z § 24 ust. 2 rozporządzenia orzeczenie w postępowaniu dyscyplinarnym wydaje przełożony, który wszczął to postępowanie nie później niż w ciągu 7 dni od daty zamknięcia postępowania dowodowego. W ocenie organu, skoro postępowanie dowodowe zostało zamknięte w dniu 8 marca 2003 r., to wydane w dniu [...] marca 2003 r. orzeczenie dyscyplinarne nie jest obarczone wadą, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. W skierowanym do Komendanta Głównego Policji odwołaniu od tej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 Kpa. wskazując, że w oparciu o te przepisy należało stwierdzić nieważność orzeczenia dyscyplinarnego w związku z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...]września 2003 r. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S.. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja obarczona jest jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Zdaniem organu II instancji, Komendant Wojewódzki Policji w S. trafnie przyjął, że orzeczenie z dnia [...] marca 2003 r. nie jest dotknięte żadną z wad, o których mowa w ww. przepisie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2003 r. T. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. oraz orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Powiatowego Policji w G.. Oprócz powtórzenia argumentów podnoszonych w odwołaniach, skarżący wskazał, że w postępowaniach nie dostrzeżono rażącego naruszenia § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów polegającego na wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego, gdy tymczasem postępowanie należało zawiesić do czasu zakończenia postępowania karnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w uzasadnieniu argumenty zawarte w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż w związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 Kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] marca 2003 r. zostało podjęte w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 Kpa. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Przedstawione zaświadczenie lekarskie stało się podstawą do przyjęcia, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca obwinionemu stawienie się do raportu w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia o zamknięciu postępowania dowodowego. Zgodnie z § 24 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14), orzeczenie w postępowaniu dyscyplinarnym wydaje przełożony, który wszczął to postępowanie nie później niż w ciągu 7 dni od daty zamknięcia postępowania dowodowego. Skoro zamknięcie postępowania dowodowego nastąpiło w dniu 8 marca 2003 r., to wydane w dniu [...] marca 2003 r. orzeczenie dyscyplinarne nie potwierdza w tym zakresie istnienia wady lub rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności. Zgodnie z § 21 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, przełożony, który wszczął postępowanie dyscyplinarne, zawiesza je do czasu zakończenia postępowania karnego, jeżeli czyn zarzucany policjantowi jest przedmiotem tego postępowania i nie stanowi naruszenia dyscypliny służbowej. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, gdy popełnienie przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste i uniemożliwia pozostawienie go w służbie (ust. 2). Przełożony, o którym mowa w ust. 1, może zawiesić postępowanie dyscyplinarne, gdy zachodzi długotrwała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania (ust. 3). Nie ma racji skarżący wskazując także na ten przepis jako przykład rażącego naruszenia prawa. Bez wątpienia zarzucony T. P. czyn naruszał dyscyplinę służbową. Zaznaczyć przy tym należy, iż postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od postępowania karnego, a funkcjonariusz Policji podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. W takim aspekcie również formułowane przez skarżącego zarzuty naruszenia procedury administracyjnej są nieuzasadnione. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul.Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Komendant Główny Policji prawidłowo przyjął, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego. Sąd dostrzega pewne niedostatki w jej uzasadnieniu, nie mają one jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.