II SA 4095/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004r. sprawy ze skargi O. Spółka z o. o. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] maja 2003 r. 2. stwierdza, że ww. decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 1380 zł (tysiąc trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 1200 zł (tysiąc dwieście złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] -[...] w miejscowości [...] km. 684+937 strona lewa za okres od [...] lutego 2003r. do [...] kwietnia 2003r. przez Przedsiębiorstwo Produkcyjne "O." Sp. z o.o. w L. przez samowolne ustawienie tablicy reklamowej o wymiarach 5,00 x 2,00 m i treści "[...]", w pasie drogi krajowej nr [...][...] – [...] w miejscowości [...] i tym samym naruszenie pasa drogowego drogi krajowej karą pieniężną w wysokości 1.200 zł. Decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych(tj. Dz.U. 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 i art. 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r., w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 1986r. Nr 6, poz. 33 ze zm.) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że w związku ze stwierdzeniem w czasie rutynowego objazdu dróg, że w pasie drogowym drogi krajowej nr [...][...] - [...] w miejscowości [...] stoi tablica reklamowa wszczęto postępowanie administracyjne i w dniu [...] lutego 2003r. wyznaczono wizję w terenie, w czasie której, na podstawie geodezyjnego wymiarowania reklamy względem pasa drogowego stwierdzono, że tablica reklamowa o wymiarach 5,00 x 2,00 m w całości narusza pas drogowy drogi krajowej nr [...], a jej właściciel nie mając wymaganego zezwolenia zarządcy drogi na jej umieszczenie, nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji znak [...]. Ustalono czasokres ustawienia reklamy na 51 dni, tj. od [...] lutego 2003r. (data wizji w terenie) do dnia [...] kwietnia 2003r. (data zgłoszenia usunięcia reklamy). Wyliczając wysokość orzeczonej kary organ przyjął stawkę 1,50 za 1m2 powierzchni reklamy. P.P. O. Sp. z o.o., skarżąca w niniejszej sprawie, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie : § 10a ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r., w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie stawki opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy w wysokości 1,5 zł, naruszenie art. 77 ust. 1 k.p.a., 80 k.p.a. przez przyjęcie rozmiarów tablicy reklamowej bez faktycznego dokonania pomiaru, art. 61 § 4 k.p.a. przez wydanie decyzji w sprawie, w której nie zostało wszczęte postępowanie, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu faktów i dowodów, które były podstawą wydania decyzji. Zdaniem skarżącego nie ma podstaw do sankcjonowania umieszczenia reklamy poza obszarem zabudowanym bez zezwolenia karą pieniężną z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, bo § 10a ust. 3 cyt. rozporządzenia nie przewiduje stawki opłaty właściwej dla reklam, jak w tym przypadku, zamontowanych na obszarze niezabudowanym. Nadto podniosła, że organ oparł się na tych samych dowodach co w sprawie "poprzedniej" (dot. zajęcia pasa drogowego w okresie [...] lutego 2003r. – [...] lutego 2003r.), ale uczynnił to w sposób wybiórczy. Parametry tablicy oraz jej odległość od krawędzi jezdni zostały bowiem przyjęte w sposób dowolny, bez przeprowadzenia pomiarów. Organ przeprowadził jedynie oględziny, które nie przyniosły jednak żadnego rezultatu, bo tablice zostały wcześniej zdemontowane, a zgłoszony wniosek dowodowy z dnia [...] maja 2003r. nie został uwzględniony. W ocenie skarżącego został przy tym naruszony art. 61 §1 i 4 k.p.a., bo w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie, a jeżeli nawet ta czynność została dokonana to skarżąca nie została o tym zawiadomiona. Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127, 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. prawo o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2000r. Nr 6, poz. 33 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów spółki organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, iż przedmiotem ustaleń dotyczących przedmiotowej reklamy nie było ustalenie, czy użytkowana jest ona w terenie zabudowanym czy niezabudowanym lecz czy narusza pas drogowy drogi krajowej nr [...] i wobec ustalenia, że reklama stoi w całości w pasie drogowym tej drogi krajowej, a jej właściciel nie ma wymaganego zezwolenia orzeczono karę pieniężną w kwocie 7650 zł, stosując stawkę 1,50 zł dot. "... reklam na obszarze zabudowanym, przy drogach krajowych...". Ustawodawca nie uwzględnił stawki za zajęcie pasa drogowego pod reklamy poza terenem zabudowanym, gdyż na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych "zabrania się umieszczania poza obszarami zabudowanymi tablic z hasłami reklamowymi lub propagandowymi". Ten zakaz wyklucza zdaniem organu, określenie stawki za zajęcie pasa drogowego w obszarze niezabudowanym i wobec tego przez analogię do obliczenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamy w obszarze niezabudowanym przyjmuje się stawkę taką, jak dla terenu zabudowanego. Organ nie podzielił przy tym zarzutów naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów proceduralnych podnosząc, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego znak [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. w zw. z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji znak [...] z dnia [...] kwietnia 2003r., tj. przywrócenia do stanu pierwotnego samowolnie naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] przez demontaż przedmiotowej tablicy zostało skarżącemu doręczone na ręce W. F. Powierzchnia tablicy reklamowej została pomierzona na etapie wszczęcia postępowania przez GDDKiA Rejon w [...] i do protokołu został ten pomiar wpisany, a odległość tablicy od krawędzi wpisano do protokołu na podstawie operatu. Członek Zarządu Spółki B. O. uczestniczący w wizji protokół bez zastrzeżeń podpisał. Natomiast oględziny zostały przeprowadzone w dniu [...] maja 2003r. po to, by zadośćuczynić żądaniu strony. W czasie wizji B.K. oświadczył, że reklama usytuowana w obecnym miejscu nie jest tą reklamą, która stała w pasie drogowym w dacie [...] lutego 2003 i w zw. z tym oświadczeniem przyjęto w zaskarżonej decyzji jako powierzchnię tablicy reklamowej powierzchnię pomierzoną przez Rejon [...] na etapie wszczętego postępowania administracyjnego z lutego 2003r. Natomiast ustosunkowanie się do wniosku dowodowego, bo wpłynął w dniu [...] czerwca 2003r., tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji, a wbrew przekonaniu Spółki uzasadnienie decyzji wskazuje na fakty, które organ uznał za udowodnione – jest to operat geodezyjny wykonany przez uprawnionego geodetę w dniu [...] listopada 2002r. pokazujący usytuowanie przedmiotowej reklamy względem pasa drogowego oraz pomiar powierzchni tablicy wykonany przez pracowników Rejonu w [...]. W skardze na tę decyzję wniesionej przez P.P. O. Sp. z o.o. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 2.400 zł. W skardze podniesiono zarzut naruszenia §10a ust. 3 w/cyt. rozporządzenia przez przyjęcie stawki opłaty za 1m2 powierzchni reklamy w wysokości 1.50 zł, podtrzymując swoje stanowisko w tym względzie przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 61§ 1 i 4 k.p.a. wobec niewszczęcia przez organ postępowania administracyjnego oraz podniósł (jak w sprawie 6 II SA 3217/03) zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z podjęciem decyzji bez przeprowadzenia pomiarów tablicy reklamowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Postanowieniem z dnia [...] września 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uznał się niewłaściwym i sprawę przekazał do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (zwanej dalej p.p.s.a.). Sprawa podlega zatem rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a postępowanie toczy się na podstawie przepisów p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując w takim zakresie zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa. Skarga jest więc uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) stanowi przepis art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2002r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za zajęcie prasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2 (który to przepis zastosowania w sprawie nie znajduje). Jednocześnie jednak art. 39 art. 1 pkt 5 cyt. ustawy statuuje zakaz umieszczania tablic z hasłami reklamowymi poza obszarami zabudowanymi. Skoro zatem taki zakaz został powołanym przepisem ustanowiony, to jego logiczną konsekwencją jest wykluczenie możliwości wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym obszarze. Chociaż zatem z literalnego brzmienia art. 40 ust. 4 powołanej ustawy nie wynika, iż odnosi się tylko do obszarów zabudowanych to jednak wobec powyższego zakazu przyjąć należy, iż w istocie opłaty i kary przewidziane tym przepisem dotyczą sytuacji, w których następuje zajęcie pasa drogowego w obszarze zabudowanym. Do takich sytuacji odnoszą się, zdaniem Sądu, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 1986r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie (w zakresie o jakim mowa w obu decyzjach, istotnym dla rozstrzygnięcia) zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 7 cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięcia oraz organy właściwe w tych sprawach. Tym samym więc zawarty w §1 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia wymóg uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym, jak i określone w § 10a zasady ustalania należnej opłaty, a następnie zawarte w § 11 rozporządzenia przepisy o karach pieniężnych, zasadach ich ustalania i stawkach odnoszą się jedynie do sytuacji zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym. Na taki kierunek wykładni wskazuje też przepis § 10 a ust. 3 rozporządzenia. Przedstawiona tabela stawek opłaty za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego oraz opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy nie zawiera stawki za zajęcie pasa drogowego przez reklamę umieszczoną poza obszarem niezabudowanym. Tak też zresztą stan prawny odczytuje organ skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost przyjmuje, iż ustawodawca nie uwzględnił stawki za zajęcie pasa drogowego pod reklamy poza terenem zabudowanym. Z powyższego wynika, iż jakkolwiek w świetle art. 39 ust. 1 powołanej ustawy umieszczenie reklam poza obszarami zabudowanymi jest zabronione, to jednak ustawodawca nie poddał penalizacji zachowań naruszających ten zakaz. Stosowanie w sprawie, w takim stanie rzeczy, per analogium kar i stawek odnoszących się do reklam w obszarze zabudowanym jest niedopuszczalne i stanowi o naruszenie art. 40 ust. 4 powołanej ustawy i wskazanych przepisów cyt. rozporządzenia. Obowiązki nakładane na obywateli, w tym także obejmujące kary pieniężne, winny mieć, w obowiązującym systemie prawnym, oparcie w ustawie. Skarżący wiąże zarzut naruszenia prawa materialnego z faktem, iż jak twierdzi przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczone w obszarze niezabudowanym. Organ, co przyznał, nie poczynił jednak istotnych w świetle powyższego, ustaleń w tym zakresie, co skutkuje mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 k.p.a. podnieść należy, iż wobec treści postanowienia z dnia [...] kwietnia 2003r., które jak wynika ze skargi zostało skarżącemu doręczone nie jest on zasadny. Tak też należy ocenić zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Ustalenia co do pomiarów przedmiotowej tablicy zawarte w protokole z wizji przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2003r., jak wskazał organ, zostały bowiem prawidłowo poczynione. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi jednak na to, iż z przyczyn wskazanych wyżej obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł, w pkt I wyroku stosownie do art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. zaś w pkt II stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348).