II SA 4134/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Paweł Groński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2004 sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2002r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2002r. 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Dnia 23 sierpnia 2002 r. S.P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. o wypowiedzeniu stosunku służbowego i zwolnieniu skarżącego ze służby w ABW. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Szef ABW odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych rozkazów personalnych. Dnia 21 sierpnia 2002 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2002 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i § 3 kpa, Szef ABW zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. oraz rozkazu go poprzedzającego z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zawiesił postępowanie w związku z przesłaniem do ABW odpisu skargi złożonej przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Szefa ABW w sprawie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego. Uznał bowiem, że od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie niniejszej sprawy. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa jedną z przyczyn zawieszenia postępowania jest okoliczność, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia tzw. zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd. Zdaniem skarżącego taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ organ nie wystąpił do sądu o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia, nie występował o to również skarżący. A zatem kontrola zaskarżonych przez sąd decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Szef ABW postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze do Sądu skarżący ponowił argumenty zawarte w zażaleniu wskazując, że nie było podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić skarżącemu, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga okazała się zasadna. Szef ABW uzależniając wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2002 r. o wypowiedzeniu stosunku służbowego i zwolnieniu skarżącego ze służby od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego skarżący skierował skargę na decyzję Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego, zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w tym artykule. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej z uwagi na charakter tej instytucji. Zawieszenie postępowania jest bowiem instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Poprzez termin "zagadnienie wstępne" objęte wymienionym przepisem rozumie się problem prawny o charakterze materialnym, który wyłonił się w toku trwania sprawy administracyjnej, a jego rozstrzygnięcie przekracza kompetencje organu prowadzącego postępowanie, znajduje się natomiast we właściwości innego organu administracji państwowej lub sądu (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1996 r., SA/Wr 2022/95, "Fiskus" 1996 nr 9, str. 30). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Tak więc wystąpienie organu bądź strony o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia wstępnego jest warunkiem koniecznym, ażeby możliwe było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Publicznego nie występował ani do organu, ani też do sądu o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia wstępnego, nie uczynił tego również skarżący, będąc zainteresowanym jak najszybszym rozstrzygnięciem sprawy przez organ. A zatem, choćby z tego powodu nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z obowiązującym w czasie orzekania przez organ administracji o zawieszeniu postępowania w sprawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), nie można wnieść skargi do sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności. W orzecznictwie NSA panuje pogląd, zgodnie z którym art. 35 ust. 4 ustawy o NSA wyłącza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli właściwy organ administracyjny wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowił postępowanie. Mimo, że przepis ten expressis verbis formułuje zasadę wyłączenia dwutorowości postępowania kontrolnego tylko w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, w celu zapobieżenia takiej dwutorowości w stosunku do ostatecznej decyzji należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji państwowej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., V SA 909/99, Lex nr 50134). Przedmiotem administracyjnego postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu zwykłym. Weryfikacja rozstrzygnięć na drodze administracyjnej oraz na drodze postępowania przed sądem administracyjnym oparta jest na zasadzie konkurencyjności. Pamiętając jednakże o zasadzie konkurencyjności weryfikacji rozstrzygnięć na drodze administracyjnej i sądowej wskazać należy, że ustawodawca przyznał pierwszeństwo drodze administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. W wyniku tego wniosku została wydana decyzja Szefa ABW z dnia [...] września 2002 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności tych decyzji. Tak więc postępowanie w sprawie już się toczyło. Nieuzasadnionym było zatem, na tym etapie rozstrzygania sprawy, zawieszenie przez organ administracji postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa, bowiem rozpoznanie ponownego wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego i zwolnienia ze służby przez Szefa ABW nie było uzależnione w żaden sposób od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, w tym Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.