II SA 4158/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 roku sprawy ze skargi E. Sp. J z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dn. [...] października 2002 roku, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz E. Sp. J z siedzibą w L. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W dniu [...] października 2002r. na drodze krajowej w R. przeprowadzona została kontrola pojazdu samochodowego [...], o nr rej. [...], która wykazała, że samochodem wykonywany jest przewóz na potrzeby własne oraz, że kierowca pojazdu nie posiada karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. W związku z powyższym, młodszy inspektor transportu drogowego, który dokonywał kontroli, orzekając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. w dniu [...] października 2002r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej na E. Sp. Jawna z siedzibą w L. w wysokości 4000 złotych za wykonywanie przewozu rzeczy na potrzeby własne po drodze krajowej bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm) i lp.6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. nr 115 p.999 ze zm.) W decyzji wskazano również, że naruszony został art. 87 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o transporcie drogowym, nakładający na kierowcę pojazdu wykonującego przewóz drogowy na potrzeby własne obowiązek posiadania przy sobie, i okazywania na żądanie uprawnionego organu, dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Z notatki urzędowej, znajdującej się w aktach sprawy, sporządzonej przez młodszego inspektora transportu Drogowego w R. wynika, że po dokonaniu przez niego kontroli pojazdu do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w R. przesłana została faksem kopia opłaty dokonanej w dniu kontroli. Nie zostało to jednak uwzględnione jako czynnik, który mógłby spowodować zmianę decyzji, gdyż, jak wcześniej stwierdzono, w trakcie kontroli dowód uiszczenia tej opłaty nie został okazany przez kierowcę w trakcie dokonywanej kontroli. Od decyzji z dnia [...] października 2002 roku nakładającej karę pieniężną w wysokości 4000 złotych E. Sp. Jawna z siedzibą w L. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, domagając się jej uchylenia w całości jako wydanej bez podstawy prawnej. W odwołaniu podniesione zostało, iż zgodnie z literalnym brzemieniem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, ten kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w sytuacjach przewidzianych w punktach 1-13 tego przepisu, ten podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 15 000 złotych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. (Dz.U., Nr 115 poz. 999). Zdaniem skarżącego, przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym winien być interpretowany ściśle, bez możliwości jakiejkolwiek dowolności interpretacyjnej organu stosującego, a także bez możliwości rozszerzania w drodze przepisów wykonawczych W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym, karze pieniężnej podlega tylko ten, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Natomiast E. S.J. w dacie przeprowadzonej kontroli posiadała dowód uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu z zachowaniem obowiązującej stawki i okazała go organowi kontrolującemu w trakcie kontroli dostarczając kierowcy pojazdu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku nr. [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 i Dz.U. z 2001r. Nr 49, poz. 509, Dz.U. z 2002r. Nr 113 poz. 984), art. 42 ust. 1 art. 87 ust. 1), art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115, p. 999) § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, p. 1684), zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2002r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego podał, iż po przeanalizowaniu materiału dowodowego, w szczególności zaś notatki służbowej młodszego inspektora transportu drogowego E. Z. z dnia [...] października 2002r. oraz protokołu nr [...] z dnia [...] października 2002r., nie dał wiary wyjaśnieniom zawartym w odwołaniu strony skarżącej, jakoby w chwili kontroli kierowca posiadał przy sobie a następnie okazał inspektorowi kartę opłaty drogowej. Z ustaleń wynika, że karta opłaty nie została okazana także funkcjonariuszowi Policji st. sierż. G. K., który wraz z inspektorem transportu drogowego dokonywał kontroli. W protokole z kontroli w rubryce "oświadczenie osoby kontrolowanej" brak jest jakiejkolwiek adnotacji związanej z uwagami osoby kontrolowanej, natomiast protokół jest podpisany przez kierowcę. Wynika z tego, że nie zgłaszał on zastrzeżeń w stosunku do wykonanych czynności, dlatego też, w świetle powyższych ustaleń, niezrozumiałym jest twierdzenie strony, że karta opłaty drogowej została w istocie do kontroli okazana. W zakresie zarzutów dotyczących dowolności stosowania przepisów nakładających sankcję na stronę, a także rozszerzenie ich w drodze przepisów wykonawczych, Główny Inspektor Transportu Drogowego podał, iż nie można mówić na gruncie ustawy o transporcie drogowym o rozszerzeniu przepisów sankcjonujących określone zachowanie, ale tylko i wyłącznie o doprecyzowaniu zachowań, z którymi ustawa wiąże sankcję określoną w art. 92 ust. 1 (tj. od 200 zł do 15 000 zł). Wszystkie naruszenia szczegółowo określono w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. Zarzut o dowolności interpretacyjnej ze strony organu stosującego przepisy prawa jest o tyle nietrafny, iż inspektor dokonując kontroli drogowej i nakładając kary w drodze decyzji administracyjnej stosuje sankcje bezwzględnie oznaczone we wspomnianym załączniku. Dowolność interpretacyjna miałaby miejsce wtedy, gdyby inspektor nakładając kary stosował każdorazowo dyrektywę stopnia społecznej szkodliwości. Doszłoby wtedy do sytuacji, w której za to samo naruszenie przepisów ustawy karane były różnymi sankcjami (w zakresie od 200 zł do 15 000 zł). Od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2002r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. Sp. Jawna z siedzibą w L., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dnia [...] października 2002r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego, albowiem została ona, jak również poprzedzająca ją decyzja z dn. [...] października 2002r. wydana niezgodnie z przepisem art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, p. 1371 z późn. zm). Zdaniem skarżącej, w obowiązującym stanie prawnym jedyną podstawę dla decyzji o nałożeniu kary pieniężnej stanowi art. 92 przedmiotowej ustawy i jedno z zachowań określonych enumeratywnie w ust. 1 tego przepisu. Analiza tekstu ustawy prowadzi do oczywistego wniosku, iż karze pieniężnej podlega ten (i tylko ten), kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym). Pozostaje oczywiste, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy nakłada na kierowcę obowiązek posiadania przy sobie, między innymi, dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Należy jednak zauważyć, iż naruszenie tego obowiązku nie jest na gruncie tej ustawy sankcjonowane i takiej sankcji nie przewiduje również przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który jak każdy przepis przewidujący obowiązek i nakładający sankcję winien być interpretowany ściśle, bez możliwości na jakąkolwiek dowolność interpretacyjną organu stosującego, a także bez możliwości rozszerzenia w drodze przepisów wykonawczych. Z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego wynika, iż jego zdaniem powołane przepisy tworzą domniemanie, że brak karty opłaty w pojeździe oznacza nieuiszczenie tego świadczenia. Taka interpretacja prowadzi w sposób oczywisty do rozszerzenia zakresu sankcji stosowanych w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na dyspozycje innych przepisów tej ustawy. Skarżąca spółka w dacie przeprowadzonej kontroli poprzedzającej nałożenia kary wykonując przewozy na potrzeby własne posiadała dowód uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu z zachowaniem obowiązującej stawki i okazała go organowi kontrolującemu w trakcje kontroli dostarczając kierowcy pojazdu. W odpowiedzi na skargę Głównego Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie ponosząc argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271, Nr 240,poz.2052) "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W myśl natomiast art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności prawnej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy sędziowie sądów administracyjnych podlegają Konstytucji oraz ustawom. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. W niniejszej sprawie podstawą prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jest art. 92 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy o transporcie drogowym i lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. Art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy stanowi, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej. Wysokość kar wynosi od 200 złotych do 15 000 złotych. Ustęp 2 wskazanego artykułu rozszerza delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia wymienione w art. 92 ust.1. W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 3 lipca 2002 roku (Dz.U. 2002 nr 115 p. 999). Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji lp. 6 załącznika do wskazanego rozporządzenia określa karę za naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Naruszenie to jednak precyzuje jako wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (art. 87 ust. 1). Kara za tak określone naruszenie, zgodnie z rozporządzeniem, wynosi 4000 złotych. Jak wynika z porównania treści wskazanych aktów rozporządzenie wychodzi poza zakres delegacji ustawowej, kreuje nowy typ naruszenia prawa, polegający na nieposiadaniu w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty drogowej. Ustawa przewiduje karę pieniężną tylko za nieuiszczenie opłaty drogowej, zaś rozporządzenie przewiduje karę za brak dowodu uiszczenia opłaty drogowej w pojeździe. Są to oczywiście dwa różne naruszenia a karalność wynikająca z rozporządzenia jest znacznie zaostrzona, obejmuje również tych, którzy opłatę uiścili, ale wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 87 ust. 1 ustawy, nie posiadali w pojeździe dowodu jej uiszczenia. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP "Rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu." W opisanej sytuacji rozporządzenie wykracza poza delegację wynikającą z ustawy o transporcie drogowym. Art. 178 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom. Oznacza to m.in., że mogą odmówić zastosowania w danej sprawie przepisu aktu niższego rzędu niż ustawa (rozporządzenie), w razie stwierdzenia jego niezgodności z ustawą. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odmówił w rozpatrywanej sprawie zastosowania lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2001r. kreującego nowy typ karalnego naruszenia prawa nie przewidziany w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego, dlatego też, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 (podpunkt a), art. 152 art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w wyroku.