II SA 4165/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Sędziowie: WSA Magdalena Bosakirska, Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./, Protokolant Sylwia Urbańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie opinii o lokalizacji budowli wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dn. [...] września 2002 r. 2. Zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego E. Sp. z o.o. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku ze złożeniem przez E. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji wiaty na materiały budowlane, placu manewrowego i parkingu w strefie rezerwowanej dla drogi ekspresowej, Wójt Gminy Z. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyrażenie opinii lokalizacyjnej tych inwestycji. Przedmiotowa inwestycja miała zostać zlokalizowana na działce nr A w W.. Usytuowana jest w terenie rezerwowanym dla drogi ekspresowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 106 § 5 kpa wyraził opinię negatywną o lokalizacji inwestycji. Wyrażając swoje stanowisko organ administracji powołał się na art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, że przepis ten nie zezwala na lokalizację obiektów budowlanych w strefach rezerwowanych pod układy komunikacyjne. Spółka złożyła do organu administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się na art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dopuszczający wykorzystanie na cele gospodarcze o tymczasowym charakterze zarezerwowanego pasa terenu pod przyszłą budowę drogi. Odwołująca się spółka wskazuje, że jej inwestycja ma charakter tymczasowy, a nadto przewidywana rezerwacja na cele komunikacyjne nie obejmuje całej nieruchomości, na której chce wykonać inwestycję. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu administracji zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych teren spółki objęty rezerwacją powinien pozostać w przeznaczeniu dotychczasowym (rolniczym). Powołany przepis pozwala na zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntu pod zabudowę gospodarczą o charakterze tymczasowym, jednakże ta możliwość w sprawie nie występuje, tym bardziej, że w pobliżu działki nr B (sąsiednia nieruchomość spółki) znajdują się inne, poza zarezerwowanym pasem przeznaczonym pod budowę drogi ekspresowej, nadające się do wykorzystania na cele związane z prowadzeniem działalności usługowej – nierolniczej. Organ administracji dodatkowo podnosi, że działka nr A w większości znajduje się w strefie rezerwy komunikacyjnej a jedynie w niewielkiej części poza tą strefą. Postanowienie to E. sp. z o.o. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Skarżący dowodzą, że lokalizacja ich nieruchomości (znajdującej się w bezpośredniej bliskości drogi K. – K. - R. – W.) zabrania praktycznie prowadzenia jakiejkolwiek uprawy rolnej z powodu zanieczyszczeń spalinami. Zdaniem spółki nic nie stoi na przeszkodzie lokalizacji na tej nieruchomości obiektów tymczasowych o jakie wnioskują, gdyż jak to zaznaczyli we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, są w stanie, gdy zajdzie taka konieczność, w ciągu czternastu dni obiekty te rozebrać. W związku z powyższym skarżący uważa, że zaskarżone postanowienie godzi w interes firmy, jej rozwój i zwiększenie możliwości zatrudnienia, a także w interes państwa. W odpowiedzi na skargę Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Nadto organ administracji podkreśla, że prawo własności może podlegać ograniczeniu, czemu niejednokrotnie dawał wyraz w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Projektowane wzniesienie wiaty dotyczy obiektu kubaturowego i wraz z infrastrukturą techniczną oraz parkingiem nie stanowi inwestycji służącej bezpośrednio budowie drogi ekspresowej, dlatego zarządca drogi wydał opinię negatywną. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 kpa. Organ administracji, wydając negatywne opinie o lokalizacji inwestycji tymczasowych, wnioskowanych przez skarżącego, nie uwzględnił słusznego interesu strony. Skarżący konsekwentnie podnosił, że chodzi mu o inwestycję tymczasową, dopuszczoną przepisami ustawy o drogach publicznych, po przeprowadzeniu której miałby możliwość korzystania przez pewien chociażby okres z własnej nieruchomości w sposób przynoszący mu pewien dochód. Jak wynika z § 33 ust. 4 załączonego wypisu z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z., nie wykluczał on zastosowania art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten – tekst obowiązujący w dacie wydanych postanowień - stanowił, że zarezerwowany pas terenu powinien być wykorzystany na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, za zezwoleniem właściwego organu, po zasięgnięciu opinii zarządu drogi. Opinie zarządu drogi powinny tym samym odnieść się kompleksowo do możliwości uwzględnienia wniosku w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, czego nie czynią. W związku z tym został także naruszony art. 77 § 1 kpa. Postanowienie o wyrażeniu opinii w sprawie lokalizacji inwestycji tymczasowych w rezerwowanym pasie tereny ma charakter uznaniowy co zobowiązuje organ administracji do szczegółowego uzasadnienia zajętego stanowiska. Należy zauważyć w rozpoznawanej sprawie, że obie opinie wyrażone w zaskarżonych postanowieniach sprowadzają się w swoich motywach do zacytowania art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych lub do stwierdzenia, że negatywna ocena wniosku wynika z samego faktu rezerwacji w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów pod inwestycję komunikacyjną. Taka motywacja stanowiska organu administracji, nie podająca istotnych powodów odmowy uwzględnienia wniosku, po pierwsze narusza art. 107 § 3 kpa, a po drugie nie uzasadnia dlaczego intencja ustawodawcy wyrażona w cytowanym art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie została uwzględniona. Przepis ten statuuje, że teren podlegający rezerwacji powinien być wykorzystany na cele rolnicze lub gospodarcze o tymczasowym charakterze, tym samym nie powinien pozostawać niezagospodarowany, gdyż jest to marnotrawstwo samej ziemi oraz zbyt daleko idące ograniczenie w prawie własności, faktycznie zbiegające się do pozbawienia tego prawa uprawnionego. Skarżący, zdaniem Sądu zasadnie wykazał, że przedmiotowa nieruchomość nie nadaje się do wykorzystania na cele rolnicze, a więc przeznaczenie jej tymczasowo na cel gospodarczy powinno zostać przez organ administracji wszechstronnie rozważone. Nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność, że od złożenia wniosku upłynęło dwa lata a grunt objęty rezerwacją pod inwestycję komunikacyjna w dalszym ciągu pozostaje niezagospodarowany przez tą inwestycję. Stąd opinia organu administracji powinna odnieść się także do tej sytuacji pod kątem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, gdyż organ administracji powinien mieć na uwadze, w każdy stadium postępowania i w każdej sprawie, zasadę wyrażoną w art. 8 kpa. Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonych postanowień stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w związku z tym na zasadzie art. 145 § 1 pkt lit. c) oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.