II SA 4175/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia S. Gronowski, Sędziowie Z. Rudnicki (spr.), G. Śliwińska, Protokolant M. Chmielewska, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. orzekając jednocześnie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym [...]złotych kosztów zastępstwa sądowego. Zaskarżoną Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art..139 K.p.a. w związku z art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 78, poz. 838, z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania p. A.C., postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] Zastępcy Dyrektora Zarządy Dróg Miejskich w W. z dnia [...] grudnia 2001 r. obciążająca opłatą drogową (karą) za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na trasie z B. do W.. W uzasadnieniu decyzji SKO podniesiono, że stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu nie ulega wątpliwości, a wysokość opłaty ustalono prawidłowo na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r .w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51, poz. 607). Ponadto podniesiono, że odnoszenie się obecnie do przepisu § 9 powołanego wyżej rozporządzenie jest bezcelowe, gdyż od 1 stycznia 2002 r. rozporządzenie to utraciło moc wiążącą ze względu na zmianę ustawy o drogach publicznych, dokonaną w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, art.99 pkt 1) i wprowadzenie w ustawie o drogach publicznych odrębnego załącznika ustalającego opłaty karne na podstawie jej art. 13 ust.2a.Uwzlędniając aktualny stan prawny i stosując do ustaleń zawartych w protokóle z dnia [...] listopada 2001 r. z zatrzymania i kontroli pojazdu nowe stawki kar (wprowadzonych zamiast opłat) za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogi bez zezwolenia, należałoby obecnie ustalić karę w łącznej kwocie [...]zł. Mając jednak na względzie dyspozycję art. 139 K.p.a. nie wolno, w przypadku rozpoznawania odwołania, wydać decyzji niekorzystnej dla strony i dlatego utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W odwołaniu skarżącego z dnia [...] grudnia 2001 r., w wyniku którego została wydana powołana decyzja SKO w W., strona zarzuciła decyzji ZDM z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez niezachowanie zasady proporcjonalności przy pobieraniu na podstawie § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 2000 r. podwyższonych opłat drogowych bez uwzględnienia długości przejechanej trasy. Według skarżącego podwyższona opłata powinna być narzędziem ochrony stanu nawierzchni drogowej, nie zaś represją karną. Od decyzji SKO w W. z dnia [...] stycznia 2002 r., utrzymującej w mocy powołaną wyżej decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] grudnia 2001 r., strona wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia powołanej decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji ZDM w W. – w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, a w szczególności art. 2 oraz art. 92 Konstytucji RP. Naruszenie art. 92 Konstytucji polegać miało na oparciu zaskarżonej decyzji na przepisie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej przewidzianej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r .o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że przepis § 9 rozporządzenia Rady Ministrów rażąco narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę proporcjonalności w ten sposób, że opłaty podwyższone są pobierane bez względu na długość przejechanej trasy, stanowiąc akt represji wobec użytkowników dróg, nie zaś narzędzie ochrony stanu nawierzchni drogowej. Ponadto podniósł, że w przypadku niektórych ładunków (np. żwir) przewoźnik nie ma możliwości sprawdzenia, czy nacisk na poszczególne osie pojazdu został przekroczony mimo nie przekroczenia dopuszczalnej ładowności. Wskazał też, że w sprawie powinien być brany pod uwagę stan prawny obowiązujący w czasie wydania decyzji przez organ I instancji (ZDM w W.), nie zaś przepisy obowiązujące w tym zakresie od dnia 1 stycznia 2002 r., do których wprost nawiązuje w swoim orzeczeniu SKO w W.. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało wyrażone w swojej decyzji stanowisko, że w sprawie powinny, co do zasady, mieć zastosowanie nowe, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002 r. zasady naliczania kar. Tylko uwzględniając dyspozycję art. 139 K.p.a. Kolegium było zobowiązane odstąpić od ustalenia kary w wyższej kwocie. Postanowieniem z dnia 13 maja 2002 r., sygn. akt II SA 472/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie w sprawie, motywując to faktem przedstawienia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, dotyczącego zgodności przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych z art. 2 i 92 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, stwierdzono, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych jest niezgodny z art.92 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 214, poz. 1816) W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 listopada 2003 r., sygn. akt IISA 472/02 podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę orzekania w tej sprawie stanowi zdarzenie polegające na wykonaniu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w dniu [...] listopada 2001 r. Oznacza to, że do oceny tego zdarzenia i jego konsekwencji prawnych nie mogą mieć zastosowania przepisy, które weszły w życie później, gdyż takie postępowanie naruszałoby zasadę zakazu działania prawa wstecz. W takim przypadku zdarzenie musi być oceniane z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu, w którym zdarzenie nastąpiło. Jak wskazano, w toku postępowania w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne "czy przepisy § 9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51, póz. 607) są zgodne z art. 2 i art. 92 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz..60, ze zm.)" i do czasu rozstrzygnięcia zawiesił postępowanie. Stwierdzając niekonstytucyjność ustawy Sąd - jeżeli nie odmawia jej. stosowania - jest obowiązany zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Nie może on bowiem stosować ustawy sprzecznej z Konstytucją. Wybór postępowania należy do Sądu, a jego prawidłowość - w przypadku odmowy stosowania ustawy -podlega kontroli instancyjnej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie sygn. akt P 6/02) (Dz.U. Nr 214, poz. 1816) orzekł, że § 9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów 'z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, póz. 607) jest niezgodny z art. 92 ust. l oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu powołał się na wyrok z 27 kwietnia 1999 r. (sygn. akt. P. 7/98, OTK ZU nr 4/1999, póz. 72) gdzie Trybunał stwierdził, że § 4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 123, póz. 578, ze zm.) był niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. l Konstytucji przez to, że naruszał zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowił przepis o charakterze represyjnym. Stwierdził, że ustalanie opłaty za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na podstawie § 9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, następuje w istocie w taki sam sposób, jak ustalanie tej opłaty na podstawie § 4 ust. l powołanego wyżej rozporządzenia uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny. Delegacja ustawowa wynikająca z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie upoważniała do wydania rozporządzenia o treści wynikającej z zakwestionowanych przepisów. Przepisy te przez to, że naruszały wskazane granice upoważnienia ustawowego, nie mogły stanowić formalnej podstawy do nakładania przewidzianych tam "opłat podwyższonych". Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 13 ust. 4 w zakresie, w którym upoważniał on Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach oraz organu właściwego do ustalania tych opłat stąd badanie kwestionowanych przepisów rozporządzenia z tym wzorcem uznał za niedopuszczalne. Wyeliminowanie z porządku prawnego przepisu prawnego powoduje, że nie może on być też wzorcem kontroli dla innych przepisów prawnych. W rozpoznawanej sprawie obie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie § 9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. Stosownie do art. 145a § l kpa w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, można żądać wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie - którego została wydana decyzja. Z kolei przepis art. 145 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu; jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle powyższej regulacji rozważanie pozostałych zarzutów skargi stało się zbędne. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 145 1 pkt 1 ustawy – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.