II SA 4220/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący : Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka /spr./ Sędziowie : WSA Maria Jagielska WSA Dorota Wdowiak Protokolant : Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M. W. i P. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2003 r. [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2003r. 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu Na wniosek skarżących decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wyraził zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr. [...] /wjazd i wyjazd wyposażone w dodatkowe pasy ruchu/ do nieruchomości składającej się z działek nr. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], na których terenie planowana jest budowa stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi - zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym ,pod następującymi warunkami ; 1/ w razie przebudowy drogi krajowej nr. [...] na drogę ekspresową /Klasy S/ i nie zakwalifikowania się w.w. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce , a dojazd do przedmiotowej inwestycji będzie możliwy tylko drogami tworzącymi lokalny układ komunikacyjny , 2/ w razie przebudowy drogi krajowej nr. [...] na drogę ekspresową /Klasy S/ i zakwalifikowania się w.w obiektów i urządzeń jako miejsca obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych o funkcji wypoczynkowej i usługowej przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce a połączenie MOP z drogą ekspresową nastąpi na koszt właściciela w sposób określony przez zarząd drogi. Ponadto na budowę projektowanego układu komunikacyjnego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę od Wojewody [...] zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. prawo budowlane. Układ komunikacyjny / wjazd , zjazd, dodatkowe pasy ruchu/ należy wykonać w technologii jak na przebudowanym ciągu głównym drogi krajowej Nr. [...] w terminie zgodnym z terminem realizacji kontraktu obejmującego przebudowę drogi krajowej Nr. [...]. Termin rozpoczęcia robót należy uzgodnić z Generalnym Wykonawcą przebudowy drogi krajowej Nr. [...]. Roboty należy prowadzić pod specjalistycznym nadzorem drogowym. Zakończenie robót w pasie drogi krajowej Nr. [...] należy zgłosić do GDDKiA w [...] oraz Rejonu w [...] celem dokonania odbioru. W uzasadnieniu decyzji podkreślono ,że droga krajowa Nr. [...] jest zaliczana do dróg klasy GP natomiast w przyszłości będzie przystosowana do parametrów drogi ekspresowej dlatego ta okoliczność musi być brana pod uwagę przez zarządcę drogi. Ponadto stwierdzono ,że wydana decyzja wywołuje skutki prawne pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i uznał za bezpodstawne zarzuty skarżących , iż przedmiotowa droga nigdy nie zostanie przebudowana do parametrów drogi krajowej bowiem przebudowa ta została ujęta w programie rządowym "Infrastruktura-klucz do rozwoju w latach 2002 -2005-2010" do przebudowy na drogę ekspresową z terminem realizacji 2006-2008 r. i uwzględniona w przygotowywanym i uzgodnionym w procesie legislacyjnym nowym projekcie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia sieci autostrad i dróg ekspresowych. Zdaniem organu drugiej instancji , w analizowanej sprawie zarządca drogi nie naruszył art. 7 kpa , zaś wydając zaskarżoną decyzję zaspokoił żądanie strony i zapewnił jej dojazd do planowanej inwestycji. W skardze do Sądu strony wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożonych warunków w pkt. 1 i 2 w pozostałej części wnoszą o utrzymanie decyzji w mocy Podnoszą ,że nałożenie w decyzji warunków do wykonania zjazdu nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym bowiem nie istnieją powszechne obowiązujące przepisy prawa, które stanowiłyby o przekształceniu drogi krajowej Nr. [...] w drogę klasy S lub A. Ponadto , takie działanie organu administracji publicznej stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podkreślił ,że na przeszkodzie w zadośćuczynieniu żądaniu strony w całości stoją plany przystosowania przedmiotowej drogi do parametrów drogi ekspresowej na odcinku z [...] do [...],co zostało ostatecznie ustalone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r./ Dz.U.Nr. 174 poz.1683/ Niezależnie od tego zapis o przebudowie drogi został ujęty w uchwale Rady Gminy [...] nr. [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Wszystko to sprawia ,że GDDKiA wydając decyzję stawiającą stronie dodatkowe warunki kierował się interesem społecznym , którym jest budowa drogi ekspresowej , mająca polepszyć bezpieczeństwo i komfort jazdy wszystkim użytkownikom drogi , zatem nie naruszył przepisu art. 6 kpa Jako uzupełnienie skargi na rozprawie w dniu 15 listopada 2004 r. skarżący P.K. zarzucił ponadto naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasad konstytucyjnych obowiązujących w państwie prawa takich jak ochrona praw nabytych i zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U.Nr.153,poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu & 2 powołanego artykułu , kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednocześnie , stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr. 153 poz. 1270/ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując zatem zaskarżone decyzje pod tym kątem należy stwierdzić ,że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Podstawą prawną zaskarżonych decyzji był przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / tekst jednolity Dz.U.Nr. 71 z 2001 r., poz.838 z późn.zm./ Przepis ten stanowi w ustępie 2 ,że zezwolenia na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony i w zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Natomiast w ustępie 3 cytowany przepis przewiduje ,że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na czas określony. Z przepisów tych wynika zatem ,że decyzja administracyjna w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może dotyczyć przypadków ; wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu - wówczas należy określić w decyzji parametry techniczne i równocześnie decyzja taka z mocy prawa wydawana jest na czas nieokreślony , odmowy wyrażenia zgody lub wyrażenie zgody ze wskazaniem czasu obowiązywania decyzji. Natomiast w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, Treść wydanej decyzji wskazuje ,że oprócz opisanych w decyzji parametrów technicznych zjazdu , decyzja zawiera warunek rozbiórki wybudowanego zjazdu w przypadku przebudowy przedmiotowej drogi krajowej na drogę ekspresową Klasy S i nie zakwalifikowania lub zakwalifikowania obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych /MOP/. Nie ulega wątpliwości , że nie można takiej decyzji uznać jako decyzji o wydanej na czas nieokreślony przewidziany w przepisie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jak również jako decyzji wydanej w sposób jaki przewiduje to art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych bowiem nie został wyznaczony w decyzji termin funkcjonowania wybudowanego zjazdu , wyrażony konkretną datą kalendarzową. Co prawda w treści osnowy decyzji wskazano pewne zdarzenia przyszłe , jakim są przebudowa przedmiotowej drogi na drogę ekspresową i zakwalifikowanie lub nie zakwalifikowanie wybudowanych obiektów jako miejsca obsługi podróżnych , lecz sformułowanie takie stoi w sprzeczności z treścią cytowanego przepisu, stanowiącego ,że obowiązkiem organu wydającego zezwolenie jest dokładne określenie czasu na jaki ważna jest lokalizacja zjazdu. Niewątpliwie obie decyzje nie spełniają wymogów przewidzianych w przepisie ustawy, na którą się powołują. Uzależniają one czas funkcjonowania wybudowanego zjazdu nie tylko od faktu przebudowy drogi na drogę o wyższym standarcie , jak też warunkują istnienie wybudowane zjazdu od innych decyzji administracyjnych, wydanych w bliżej nieokreślonej dacie w przedmiocie zakwalifikowania lub nie zakwalifikowania budowli jako miejsca obsługi podróżnych. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy ,że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art.29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych bowiem decyzja administracyjna pod warunkiem może być wydana przez organ tylko i wyłącznie w sytuacji gdy takie rozwiązanie przewidują przepisy prawa. Konsekwencją takiego stanowiska przyjętego przez Sąd jest stwierdzenie nieważności obu decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. , zaś w zaistniałej sytuacji rozważanie innych zarzutów merytorycznych , zawartych w skardze jest bezprzedmiotowe. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art.145 § 1 pkt. 2 w związku z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr.153 poz.1270/orzekł jak w sentencji. Na podstawie art.152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonych decyzji.