II SA 4308/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2003r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak opłaty drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję z dnia [...] lutego 2003r. 2. uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. Dnia [...] lutego 2003r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. poddał kontroli drogowej pojazd nr rej. [...] będący własnością J.B. prowadzącego Przedsiębiorstwo Handlu i Usług "M.". W protokole stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem posiadana przez kierowcę karta dobowa była wypełniona tylko w pozycji "ważna od", nie była zaś wypełniona w pozycji "ważna do". Karta ta zakupiona była [...] lipca 2002r. a użyta w dniu przejazdu tj. [...] lutego 2003r. Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W., powołując się na art.92 ust.1 p.6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. poz. 1371 z późn. zmianami/ nałożył na J.B. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że do kontroli przedstawiono dobową kartę opłat [...], nie wypełnioną w pozycji "ważna do" i zakupioną [...] lipca 2002r. Od tej decyzji odwołał się J.B.. Wnosił o odstąpienie od ukarania. Podnosił, że karta dobowa wypełniona w rubryce "ważna od" nie pozwalała na powtórne jej wykorzystanie. Podnosił też, że karty opłat są trudno dostępne i wobec tego kupuje je na zapas, a o przepisie wprowadzającym utratę ważności przez karty dobowe po siedmiu dniach od ich zakupu nie wiedział. Podnosił też, że posiada wiele kart zakupionych wcześniej, których nie zdążył wykorzystać i które nie mogą być zwrócone w punktach sprzedaży, co naraża go na straty. Podnosił również, że należną opłatę drogową uiścił dwukrotnie raz kupując kartę przed wykonywaniem transportu a drugi raz u inspektora drogowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003r. Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art.138 § 1 p.2 KPA i art.42 ust.1, art. 87 i art.92 ust.1p.6 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym oraz art.8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 z 2003r. poz.1452/ a także § 2 ust.2 i § 4 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 150 z 2001r. poz. 1684/ uchylił decyzję organu I instancji i nałożył karę pieniężną [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił brak ważnego dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu. Zgodnie z § 5 cytowanego rozporządzenia karta dobowa lub 7 dniowa może być wypełniona przez przedsiębiorcę odpowiednio w ciągu 7 lub 14 dni od dnia jej wydania. W sprawie niniejszej karta wydana była [...] lipca 2002r. i mogła być wypełniona w ciągu 30 dni od wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2002r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001r. natomiast została użyta [...] lutego 2003r. tj. po tym terminie. Wyjaśnił również, że w związku ze zmianą przepisów normujących wysokość kar /cytowaną wyżej ustawą z 23 lipca 2003r/, uchylił karę nałożoną w I instancji i nałożył karę niższą, przewidzianą nowymi przepisami za brak opłaty drogowej w wysokości [...] zł. J.B. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosił, że opłatę uiścił i to dwukrotnie, kartę opłat wypełnił co prawda nie w pełni prawidłowo, ale w sposób nie pozwalający na jej ponowne użycie. Wskazywał, że karty są sprzedawane w nielicznych urzędach pocztowych co utrudnia ich zakup, zdarzają się też przypadki braku kart w punktach sprzedaży i dlatego kupował je na zapas. Wyjaśniał, że nie wiedział o nowym przepisie o utracie ważności przez karty niewykorzystane w ciągu 7 dni od daty ich zakupu. Podkreślał, że wobec braku możliwości zwrotu tych kart w punktach sprzedaży poniósł straty. Podnosił, że czuje się wykorzystany, gdyż kartę wykupił, opłatę uiścił a został ukarany wysoką karą. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego siedziba znajduje się w W. sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podnosił, że decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazał, że karta wypełniona była nieprawidłowo i po upływie terminu 7 dni od jej zakupu. Uiszczanie opłat za przejazd jest sformalizowane, aby zapewnić rzeczywiste przestrzeganie tego obowiązku. Naruszenie warunków jakie spełniać powinien dokument karty skutkuje niemożnością przeprowadzenia przez przedsiębiorcę dowodu, że opłata została uiszczona. Zmiana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury wprowadzająca ograniczenie możliwości wypełnienia karty dobowej do okresu 7 dni od jej wydania, wprowadzona została rozporządzeniem z dnia 18 października 2002r. /Dz.U. 188 z 2002r. poz. 1577/ i weszła w życie 29 listopada 2002r. obowiązywała więc w dacie kontroli. Nieznajomość prawa nie jest usprawiedliwieniem i nie zwalnia od odpowiedzialności, sprawą skarżącego jest właściwe organizowanie jego działalności i przestrzeganie prawa a rolą organów jest kontrola i nakładanie kar. Uiszczanie opłaty jest sformalizowane ze względu na potrzebę zapewnienia przestrzegania tego obowiązku oraz stworzenia warunków kontroli. Stworzony był system dystrybucji kart drogowych w lokalnych siedzibach stowarzyszeń przedsiębiorców, placówkach pocztowych i niektórych stacjach benzynowych. Przedsiębiorcy mogli więc zaopatrzyć się w potrzebne karty bez większych trudności, a wielość rodzajów kart opłaty drogowej ułatwiała wybór karty właściwej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. W licznych orzeczeniach WSA wskazywał już na niejasność rozporządzenia z dnia 18 października 2002r. wprowadzającego obowiązek użycia karty dobowej w ciągu 7 dni od jej zakupu i podnosił brak korelacji tego rozporządzenia z rozporządzeniem z 14 grudnia 2001r., brak określenia skutków uchybienia terminu, brak procedur zwrotu "przeterminowanych" kart, wyjście poza granice delegacji ustawowej, które to granice określa cel, jakim jest wykonanie ustawy, wreszcie wynikająca ze wskazanych wad sprzeczność z konstytucją. Cytowaną wyżej ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym.... złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszanie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych m.in. w p.1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Kara za to uchybienie wynosi 500 zł, zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej - 3000zł. Nowe przepisy weszły w życie 28 września 2003r. i z mocy art. 8 ustawy z 23 lipca 2003r. znajdują zastosowanie do spraw nie zakończonych, a więc i do sprawy niniejszej, w której decyzja II instancji wydana została [...] października 2003r. Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002r. stanowiące w § 5 p.6, że karta niewypełniona, lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę wypełnioną prawidłowo /§ 5 ust.6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001r./ a przepisami ustawy /załącznik do ustawy o transporcie drogowym p.1.4.4./, które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia karty. Z tego wysnuć można jeden tylko wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, gdy uznaje się, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Należy więc rozważyć jak stosować sprzeczne ze sobą przepisy zmienionej ustawy i rozporządzenia, które w żadnej części nie zostało formalnie uchylone. Nie ulega wątpliwości, że pierwszeństwo mają przepisy ustawy, po pierwsze z racji rangi aktu prawnego a po drugie dlatego, iż są późniejsze. Jeśli jednak uznać, że pierwszeństwo mają przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustanawiające nowe uchybienie polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty, to należy jednocześnie uznać, że § 5 ust. 6 rozporządzenia określający skutki nieprawidłowego wypełnienia karty /karta nieprawidłowo wypełniona nie jest dowodem uiszczenia opłaty/ – traci moc. Oznacza to, że mogą być przypadki, kiedy karta jest wypełniona nieprawidłowo, a jednak uznaje się, że opłata za przejazd została uiszczona i wymierza karę tylko za nieprawidłowe wypełnienie karty /500 zł/. Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia kraty ani nie wskazuje jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. W ocenie Sądu każde uchybienie należy oceniać indywidualnie, kierując się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie /dla innego pojazdu, w innym dniu itd./ uchybienie należy traktować łagodniej i karać wg uregulowań p.1.4.4. załącznika do ustawy. Gdy zaś karta jest wypełniona wadliwie w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono a więc ma na celu uniknięcie opłaty /np. brak numeru pojazdu, całkowity brak daty/ a także, gdy karta została wypełniona po rozpoczęciu przejazdu, należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak. Elementem prawidłowości wypełnienia karty jest także wypełnienie jej w odpowiednim czasie od daty zakupu tj. wypełnienie w ciągu 7 dni od zakupu karty dobowej i w ciągu 14 dni karty tygodniowej. W razie użycia karty po wskazanych terminach opłata zostaje uiszczona poprzez zakup karty i "skasowana" poprzez wypełnienie, wypełnienie to nie jest jednak prawidłowe, gdyż wykonane w nieodpowiednim czasie od daty zakupu. Trudno uznać w takich przypadkach, że opłata nie została uiszczona, w szczególności wobec utraty mocy przez § 5 ust.6 rozporządzenia. Należy jednak bezwzględnie pamiętać, że wypełnienie karty dopiero w trakcie przejazdu nie jest wypełnieniem w nieodpowiednim czasie, tylko wykonywaniem przejazdu bez uiszczenia opłaty, bowiem sytuacja ta jest jakościowo zupełnie odmienna a transport do momentu wypełnienia karty jest wykonywany bez opłaty. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca uiścił opłatę drogową wykupując kartę opłat i wypełniając ją. Nie ulega też wątpliwości, że kartę wypełnił nieprawidłowo, bowiem jedno jej pole "ważna do" nie zostało wypełnione, zaś samo wypełnienie miało miejsce po upływie 7 dni od daty zakupu. Rację ma jednak skarżący podnosząc, że wypełnienie w karcie dobowej pola "ważna od" stanowi "skasowanie" karty, która w żadnym razie nie może być już ponownie użyta. Takie wypełnienie, choć wadliwe, sprawia że cel przepisu zostaje osiągnięty tzn. opłata za konkretny przejazd zostaje uiszczona. Skarżący wypełnił więc kartę nieprawidłowo, jednak opłatę uiścił a kartę opłat "skasował", ale do kwestii tej organ w ogóle się nie ustosunkował, jak również nie ocenił sprawy w świetle nowych uregulowań dotyczących wadliwego wypełnienia karty i nie wyjaśnił dlaczego ich nie zastosował. Takim działaniem naruszone zostały przepisy art.7, art.77 § 1, art.80 i 107 § 3 KPA a także przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 p.1 lit.a i lit.c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.