II SA 4407/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska (spraw.) Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung Asesor WSA - Joanna Kube Protokolant - Iwona Cichocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skarg D. M. na decyzje Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. nr: - [...] - [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego, zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. o nr [...]w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr[...] 2. w pozostałym zakresie skargi oddala 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części dotyczącej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] 4. zasądza od Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego kwotę 70 (siedemdziesięciu) zł tytułem zwrotu kosztów przejazdu Decyzją z dnia [...] października 2001 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta miasta L. orzeczono o zarejestrowaniu pana D. M. w charakterze bezrobotnego oraz o nieprzyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu nieprzepracowania przez skarżącego 365 dni w okresie ostatnich 18 miesięcy. Pan D. M. odwołał się od tej decyzji do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...]stycznia 2002 r. utrzymał decyzję w mocy. Na tę decyzję skarżący złożył skargę do Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]marca 2002 r., wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2001 r. oraz decyzję z dnia[...] stycznia 2002 r. oraz orzekł o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r. Wobec uwzględnienia skargi przez organ Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lubinie postanowieniem z dnia 10 lipca 2002 r. o sygnaturze akt II SA/Lu 190/02 umorzył postępowanie w sprawie nie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda [...] wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2002 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organowi nie był znany fakt, iż skarżący w dniu 29 października 2001 r. zawarł umowę zlecenia na wykonywanie pracy w charakterze kierowcy w firmie "[...]" Z.M., L., ul. [...]. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 , art. 23 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514) uchylono decyzję ostateczną Wojewody [...] z dnia[...]marca 2002 r. oraz orzeczono o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]lutego 2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż w momencie dokonywania rejestracji w charakterze bezrobotnego w dniu 31 października 2001 r. skarżący nie był uprawniony do nabycia statusu bezrobotnego, bowiem w dniu 29 października zawarł umowę zlecenia na wykonywanie pracy zarobkowej i z tego tytułu od tego dnia został skarżący zgłoszony do ubezpieczenia społecznego. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotnym może być osoba niezatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, nieucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy (...). Organ wskazał, że ustawa pod pojęciem "innej pracy zarobkowej" rozumie wykonywanie pracy na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub spółdzielni kółek rolniczych - art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy. W tej sytuacji zawarcie umowy zlecenia na wykonywanie pracy zarobkowej w dniu 29 października 2001 r. i wskazanie w niej okresu wykonywania pracy od 29 października 2001 r. do 31 marca 2002 r., jak również zgłoszenie skarżącego przez jego zleceniodawcę do ubezpieczenia społecznego powodowało zdaniem organu, niemożność nabycia przez skarżącego statusu bezrobotnego, a tym samym prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 23 ust. 1 i 6 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Niezależnie od toczącego się postępowania w sprawie zasiłku dla bezrobotnych, w dniu [...] lutego 2002 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Kierownika Miejskiego Urzędu Pracy w L. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Prezydent miasta L. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. przyznał skarżącemu zasiłek przedemerytalny od dnia [...] lutego 2002 r. ustalając okres uprawniający do zasiłku na 35 lat i 60 dni. Decyzja ta - w wyniku złożonego przez skarżącego odwołania - została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. Wojewoda [...]wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie w sprawie przyznanego skarżącemu zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nie był organowi znany fakt, iż skarżący w dniu 29 października 2001 r. zawarł umowę zlecenia na wykonywanie pracy w charakterze kierowcy. Decyzją Wojewody [...] z dnia[...] października 2002 r., wydaną na podstawie art. 150 §1 , art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ... (Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793) uchylono decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]marca 2002 r., przyznającą skarżącemu zasiłek przedemerytalny od dnia [...] lutego 2002 r. i orzeczono o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano (podobnie jak w wydanej później decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., dotyczącej statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych), że po złożeniu przez skarżącego w dniu 22 kwietnia 2002 r. oświadczenia o zatrudnieniu na umowę zlecenia organ ustalił, że skarżący istotnie pracował na umowę zlecenia w okresie od 5 listopada 2001 r. do 25 lutego 2002 r. Taka okoliczność wykluczała posiadanie przez skarżącego statusu bezrobotnego, a w konsekwencji zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie bowiem z art. 37 j ust. 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2001 r. podstawą prawną do przyznania zasiłku przedemerytalnego było spełnianie ustawowych warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz legitymowanie się wystarczająco długim stażem pracy. Organ uznał, że skoro w dniu [...] lutego 2002 r., a więc w dniu ustalania prawa do zasiłku przedemerytalnego skarżący nie spełniał ustawowych przesłanek do posiadania statusu bezrobotnego (wykonywał w tym czasie pracę zarobkową), to tym samym nie spełniał przesłanek do posiadania zasiłku przedemerytalnego. W dniu [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 150 §1, art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ... (Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793) ponownie uchylił decyzję ostateczną z dnia [...]kwietnia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]marca 2002 r., przyznającą skarżącemu zasiłek przedemerytalny od dnia [...] lutego 2002 r. i orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r. Na powyższe decyzje Wojewody [...] z dnia [...] i [...] sierpnia 2003 r. wniósł skarżący odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazując w uzasadnieniu odwołania, że są one niezgodne z wydanym w jego sprawie postanowieniem Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lipca 2002 r. o sygnaturze akt II SA/Lu 190/02. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu [...] października 2003 r. dwie decyzje. Pierwszą o numerze [...], którą uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2003 r. o numerze [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie skarżącego obarczone było błędem proceduralnym polegającym na funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą decyzji. Decyzja bowiem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. uchylała w całości decyzję MUP z dnia [...] października 2001 r. o przyznaniu statusu bezrobotnego i odmowie zasiłku dla bezrobotnych oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie orzekała o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lutego 2002 r. Decyzja zaś z [...] sierpnia 2003 r. o numerze [...], wydana w wyniku wznowienia postępowania, uchylała w całości decyzję z dnia [...] marca 2002 r. i jednocześnie orzekała o odmowie uznania skarżącego za bezrobotnego od dnia [...]lutego 2002 r. Drugą zaś decyzją wydaną również w dniu [...] października 2003 r. o numerze. [...]Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o numerze [...] i z dnia [...]sierpnia 2003 r. o numerze [...]. W uzasadnieniu decyzji organ uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody [...] pozbawiające skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzje te zaskarżył p. D.M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i ponowił argumenty zawarte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić skarżącemu, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 141 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia albo podpisania jego sentencji na posiedzeniu niejawnym, chyba że skargę oddalono. Uzasadnienie wyroku zostanie jednak sporządzone na wniosek stron złożony w ciągu 7 dni od ogłoszenia wyroku lub doręczenia jego sentencji. Wobec nie wystąpienia przez skarżącego z takim wnioskiem, w przepisanym prawem terminie uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie obejmuje jedynie tę część rozstrzygnięcia dotyczącą stwierdzenia przez Sąd nieważność decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2003 r. o nr [...]w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosowanie zaś do art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w granicach wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia[...]października 2003 r. o nr [...]w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią wiązany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wypływająca z tego przepisu zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją, która została doręczona (ogłoszona) stronie powoduje, że nie może ona być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie. Wskazać należy, że przepis artykułu 110 kpa wpływa na stabilizację (trwałość) rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończąc w ten sposób wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwiając organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w doręczonej już, bądź ogłoszonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie sygn. akt I S.A./Lu 49/97 z dnia 22 maja 1998 r. - niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r., wydaną na podstawie art. 150 §1 , art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ... (Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793) uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002 r., przyznającą skarżącemu zasiłek przedemerytalny od dnia [...] lutego 2002 r. i orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po złożeniu przez skarżącego w dniu 22 kwietnia 2002 r. oświadczenia o zatrudnieniu na umowę zlecenia organ ustalił, że skarżący pracował na umowę zlecenia w okresie od 5 listopada 2001 r. do 25 lutego 2002 r. Taka okoliczność wykluczała posiadanie przez skarżącego statusu bezrobotnego, a w konsekwencji zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie zaś z art. 37 j ust. 1 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2001 r. podstawą prawną do przyznania zasiłku przedemerytalnego było spełnianie ustawowych warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz legitymowanie się wystarczająco długim stażem pracy. Organ wskazał, że skoro w dniu [...] lutego 2002 r., a więc w dniu ustalania prawa do zasiłku przedemerytalnego skarżący nie spełniał ustawowych przesłanek do posiadania statusu bezrobotnego (wykonywał w tym czasie pracę zarobkową), to tym samym nie spełniał przesłanek do posiadania zasiłku przedemerytalnego. W dniu zaś [...] sierpnia 2003 r. Wojewoda [...] wydał kolejną decyzję, tym razem o numerze nr [...], na podstawie art. 150 §1, art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ... (Dz.U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793), w której ponownie uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2002 r., przyznającą skarżącemu zasiłek przedemerytalny od dnia [...] lutego 2002 r. i orzekł o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]lutego 2002 r. Takie działanie organu spowodowało zatem, że w istocie w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje Wojewody [...], rozstrzygające ten sam przedmiot sprawy. W ocenie Sądu taka praktyka organów administracji stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem art. 110 kpa doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma informacji ani na temat sposobu doręczenia obu decyzji skarżącemu (z dnia [...] sierpnia 2003 r., jak i decyzji z dnia [...]października 2002 r.), ani też informacji o dacie ich otrzymania przez skarżącego, to jednak nie oznacza to, że decyzje te nie znalazły się w obrocie prawym. Znajdują się bowiem obie w aktach sprawy skarżącego i nie istnieje przy żadnej z nich informacja wskazująca na to, że któraś z nich, z jakiś przyczyn nie została, wprowadzona do obrotu prawnego. Tak więc w sytuacji wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] października 2002 r. niedopuszczalne było wydanie w stosunku do tego samego skarżącego kolejnej decyzji, w tym samym przedmiocie w dniu [...]sierpnia 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...], w trybie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była wadą nieważności naruszył zatem rażąco prawo co powoduje, że jego decyzja jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.