II SA 443/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak, Sędziowie NSA del. Zdzisław Romanowski (spr.), WSA Zbigniew Rudnicki, Protokolant Marlena Chmielewska, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi R. w O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu zarządu nieruchomością 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2001r 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Decyzją z [...] grudnia 1998r wydaną z upoważnienia prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (zwanej dalej Agencją) dyrektor Oddziału Terenowego w [...], działając na podstawie przepisów art. 34 i 35 ustawy z 19 października 1991r o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995r nr 57, poz. 299 ze zm. zwanej dalej ustawą o g. n. r. s. p.) oraz rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 11 sierpnia 1997r w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. nr 101, poz. 636), postanowił przekazać R. w O. (zwanemu dalej Z.) w zarząd nieruchomość o łącznej powierzchni [...]ha położoną w gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obrębu [...], jako działka nr [...] o pow. [...]ha, obrębu [...], jako działka nr [...] o pow. [...]ha, obrębu [...], jako działka nr [...] o pow. [...]ha, przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze; z tym że w podjętej przez Radę Gminy [...] uchwale z [...] listopada 1997r stwierdza się potrzebę wprowadzenia zmiany do tego planu polegającej na przeznaczeniu w/w gruntów na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem Państwa (ust. 1 decyzji). Określił, że przekazanie nieruchomości następuje na czas nieoznaczony (ust. 2 decyzji), a wydanie nieruchomości nastąpi w formie protokołu zdawczo - odbiorczego w ciągu [...] dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (ust. 3 decyzji). Z tytułu zarządu nieruchomością nałożył na Z. obowiązek ponoszenia opłat rocznych o równowartości [...] decyton żyta za [...] ha przeliczeniowych użytków rolnych ustalonych stosownie do przepisów o podatku rolnym (ust. 4 decyzji). Decyzją z [...] marca 2001r wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 w/w ustawy o g. n. r. s. p. oraz §2 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 11 sierpnia 1997r w sprawie trybu przekazywania mienia (...), w związku z art. 83 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r nr 46, poz. 543 ze zm., zwanej dalej ustawą o g. n.) oraz art. 163 kpa, z-ca dyrektora Oddziału Terenowego Agencji w [...] Filia w [...] orzekł o zmianie ust. 4 w/w decyzji z [...] grudnia 1998r w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej opłaty rocznej, ustalił nową opłatę roczną począwszy od 2000r w kwocie [...] zł. Wskazał ponadto m. in., że roczne opłaty płatne są do [...] lutego każdego roku za rok poprzedni, oraz że mogą być aktualizowane (nie częściej niż raz w roku), jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. W uzasadnieniu decyzji podniósł w szczególności, że stosownie do zmienionego art. 35 ust. 3 ustawy o g. n. r. s. p. jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej ponoszą z tytułu wykonywania zarządu opłaty roczne w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami ustawy o g. n., z tym że cenę gruntu rolnego stanowiącą podstawę obliczenia opłaty można także ustalić w sposób określony w art. 30 ust. 2 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 83 ust. 2 pkt 3 ustawy o g. n. wysokość opłaty ze względu na cel, na jaki przedmiotowa nieruchomość została oddana w trwały zarząd, wynosi 1% ceny tej nieruchomości. Wartość przedmiotowej nieruchomości organ ustalił na kwotę [...] zł stosownie do przepisów art. 30 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o g. n. r. s. p. na podstawie stawek szacunkowych wynikających z rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 14 października 1999r w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży nieruchomości, ich części składowych, warunków rozkładania ceny sprzedaży na raty, stawek szacunkowych gruntów oraz trybu przeprowadzania przetargów na dzierżawę (Dz. U. nr 90, poz. 1013). Przy zastosowaniu 1% stawki opłata roczna wynosi [...]zł. Zarząd odwołał się od w/w decyzji do Ministra Skarbu podnosząc, że w/w nieruchomość została mu przekazana na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem Państwa. Zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe przyjęcie stawki procentowej w wysokości 1% wartości nieruchomości przy naliczaniu opłaty rocznej. Wniósł o zmianę tej stawki do wysokości 0,1% - zgodnie z art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o g. n. Według Z. naliczenie opłaty na podstawie tego przepisu uzasadnione jest zmianą przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] grudnia 1999r - z rolniczego na cele nierolnicze związane z obronnością i bezpieczeństwem Państwa oraz faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości na te cele. Minister Skarbu Państwa nie podzielił tej argumentacji. Decyzją z [...] października 2001r w/w decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Podkreślił, że przepisy ustawy o g. n. uzależniają wysokość spornych opłat od celu, na jaki nieruchomość została oddana. W przypadku nieruchomości przekazanej na cele obronności i bezpieczeństwa państwa wysokość opłaty wynosi 0,1% ceny nieruchomości, a w przypadku pozostałych nieruchomości 1% ceny. Gdy nieruchomość jest wykorzystywana na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który w decyzji o oddaniu w trwały zarząd został określony jako podstawowy (art. 83 i 84 ustawy o g. n.). Według Ministra stanowiska Z. nie potwierdza w/w decyzja prezesa Agencji z [...] grudnia 1998r przekazująca Z. przedmiotową nieruchomość "przeznaczoną na cele rolnicze" oraz pismo Urzędu Gminy w [...] z [...] sierpnia 2001r informujące, że procedura wprowadzenia zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy polegająca na przeznaczeniu części gruntów na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem Państwa - nie została zakończona. Jeżeli zostanie zrealizowana - da możliwość wszczęcia postępowania zmierzającego do zmiany w/w stawki procentowej opłaty rocznej. W skardze do Sądu Z. zarzucił w/w decyzji Ministra naruszenie art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o g. n. przez nieuwzględnienie stawki procentowej 0,1% wartości nieruchomości "za trwały zarząd nieruchomością przejętą na cel związany z obronnością i bezpieczeństwem Państwa". Według skarżącego Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę z [...] grudnia 1999r "zmieniającą przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego z rolno - leśnego na cele związane z obronnością i bezpieczeństwem Państwa". Nieruchomość ta "nie ma nic wspólnego z produkcją rolną". W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko, akcentując, że w świetle obowiązujących przepisów w/w nieruchomość pozostaje przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze. Procedura zmierzająca do zmiany tego przeznaczenia "jest w trakcie, lecz (...) nie została zakończona". Do wejścia w życie tej zmiany nieruchomość musi być traktowana, jako przeznaczona na cele rolnicze. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 83 ust. 2 pkt 3 ustawy o g. n., a nie art. 83 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u. s. a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 153, poz. 1270), zwana p. s. a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p. w. u. p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 §1 p. w. u. p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p. s. a. Zgodnie z art. 1 §1 u. s. a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów celowościowych i słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p. s. a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 34 i 35 ust. 1 w/w ustawy o g. n. r. s. p. nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (zwanego dalej Zasobem) mogą być przekazane państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej w trwały zarząd. Przekazanie to następuje w drodze decyzji prezesa Agencji. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy jednostki te ponoszą z tytułu wykonywania zarządu opłaty roczne w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, z tym że cenę gruntu rolnego stanowiącą podstawę obliczenia opłaty można także ustalić w sposób określony w art. 30 ust. 2. Problematyka tych opłat uregulowana została w przepisach art. 83 w/w ustawy o g. n. Opłaty te ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości (art. 83 ust. 1 ustawy o g. n.). Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu na jaki nieruchomość została oddana w zarząd i wynosi: 1) za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,1% ceny, 2) za nieruchomości oddane pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo - rozwojową, wychowawczą lub sportowo - turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji państwowej nie wymienionych w art. 60 - 0,3% ceny, 3) za pozostałe nieruchomości - 1% ceny (art. 83 ust. 2 ustawy o g. n.). Ostatni z cytowanych przepisów artykułu 83, a to ust. 2 tego artykułu w sposób wyraźny i zarazem jednoznaczny, łączy wysokość stawek procentowych jedynie z celem na jaki nieruchomość została oddana w zarząd przez prezesa Agencji, a nie z celem na jaki została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 83 ustawy o g. n. w żadnym miejscu swoich uregulowań nie wspomina o przeznaczeniu gruntów objętych nieruchomością oddaną w zarząd, tylko o celu na jaki została oddana. Innymi słowy w przepisach tego artykułu nie chodzi o cel na jaki nieruchomość formalnie przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego, tylko o cel na jaki została oddana w zarząd. Zatem cel tego oddania determinuje wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu zarządu, niezależnie od przeznaczenia tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz od tego, czy cel ten jest zgodny z tym planem czy nie. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd R. w O., który jest organem wojska. Z decyzji prezesa Agencji z [...] grudnia 1998r o tym przekazaniu, analizowanej w kontekście całokształtu materiałów dowodowych - w szczególności w kontekście pism i wystąpień organów resortu obrony narodowej w sprawie omawianego zarządu (por. akta administracyjne), w sposób niewątpliwy wynika, że nieruchomość oddana została w zarząd wyłącznie na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o g. n.), a nie na żadne inne cele (por. art. 83 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o g. n.). Nie zmienia tego zawarty w decyzji zapis, iż jest to nieruchomość przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolnicze. Jak już bowiem wskazano, w świetle przepisów art. 83 ustawy o g. n. o wysokości stawek procentowych opłat rocznych z tytułu wykonywania trwałego zarządu nieruchomością decyduje cel, na jaki nieruchomość została oddana w zarząd, a nie jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem toczące się i niezakończone - jak dowodzi Minister - postępowanie zmierzające do zmiany przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze, nie mogło mieć wpływu na określenie w w/w decyzji z [...] marca 2001r opłaty rocznej z tytułu wykonywania zarządu nieruchomością. Wobec powiązania tej opłaty wyłącznie z celem na jaki nieruchomość została oddana w zarząd, jest to w sprawie okoliczność bez istotnego dla rozstrzygnięcia znaczenia. Za powyższym stanowiskiem przemawia też dodatkowo treść w/w rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 11 sierpnia 1997r w sprawie trybu przekazywania mienia (...), gdzie w §2 ust. 1 pkt 3 postanowiono, że decyzja o przekazaniu w zarząd powinna zawierać "określenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz celu, na jaki nieruchomość zostaje przekazana w zarząd". Wyraźne rozróżnienie tych pojęć (tj. "przeznaczenia" i "celu") prowadzi do wniosku, iż uzależnienie w art. 83 ust. 2 ustawy o g. n. wysokości stawek procentowych opłat wyłącznie od celu, na jaki nieruchomość została oddana w zarząd nie jest przypadkowe. Wymienione wyżej przepisy ustaw i rozporządzenia należy interpretować ściśle - zgodnie z ich literalną treścią. Decyzja nakładająca w tej sprawie na Z. opłaty roczne w wysokości odpowiadającej 1% ceny nieruchomości, a więc na podstawie art. 83 ust. 2 pkt 3 ustawy o g. n., podczas gdy wobec przekazania tej nieruchomości w zarząd organowi wojska na cele obronności i bezpieczeństwa państwa winien być zastosowany art. 83 ust. 2 pkt 1 (opłata roczna w wysokości 0,1%), wydana została z naruszeniem tego przepisu. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji będzie miał powyższe stanowisko na uwadze i wyda decyzję, stosownie do ustaleń faktycznych - na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które mają w niej zastosowanie. Na marginesie powyższego Sąd zwraca uwagę, że skoro przekazanie w zarząd nieruchomości oraz ustalenie opłaty z tego tytułu następuje w drodze decyzji prezesa Agencji (por. art. 35 ustawy o g. n. r. s. p), działający z jego upoważnienia dyrektor oddziału terenowego Agencji obowiązany jest w każdej wydawanej przez siebie decyzji powoływać się na to upoważnienie. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § pkt 1 lit a oraz art. 152 p. s. a. orzekł, jak w sentencji wyroku.