II SA 445/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski(spr.), Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska, asesor WSA Piotr Borowiecki, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004r. sprawy ze skargi "G." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w kwocie 200 (dwustu) złotych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z [...] października 2002r., działając na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, zwanej dalej ustawą o t.d. (Dz.U. nr 125, poz. 1371 ze zm), nałożył na "G." Spółkę z o.o. w W., zwaną dalej Spółką, karę 2.000 złotych za wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (art. 33 ust. 1 ustawy o t.d.). Zgodnie z w/w art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy, w brzmieniu jej przepisów z daty w /w decyzji, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez wymaganej licencji oraz wypisu z wykazu numerów rejestracyjnych pojazdów samochodowych stanowiącego załącznik do tej licencji lub bez wymaganego zaświadczenia, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 15 000 zł. Art. 33 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W decyzji pierwszoinstancyjnej powołano się na protokół kontroli pojazdu z [...] października 2002r. Spółka odwołała się od w/w decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zwanego dalej GITD, powołując się m.in. na zaświadczenie Starostwa Powiatowego w W. nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wydane Spółce [...] października 2002r. (dzień kontroli pojazdu) z terminem ważności do [...] października 2007r. GITD decyzją z [...] grudnia 2002r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 33 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 pkt 1 i 12 ustawy o t.d., Lp.1.3, Lp.12.4 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. nr 115 poz. 999 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchylił powyższą decyzję o nałożeniu kary 2000 zł. Uznał bowiem, że przedłożone dokumenty świadczą o posiadaniu przez stronę w dacie kontroli wymaganego zaświadczenia. przedłożone dokumenty świadczą o posiadaniu przez stronę w dacie kontroli wymaganego zaświadczenia. Jednocześnie powołując się na art. 92 ust. 1 pkt 12 ustawy o t.d. i Lp. 12. 4 w/w załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (a także na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 listopada 2001r. w sprawie wzorów zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz wypisu z tego zaświadczenia – Dz.U. nr 145 poz. 1631), nałożył na Spółkę karę 200 zł z tytułu nieposiadania przy sobie (przez kierowcę, którym posługiwała się Spółka wykonując przewóz), wypisu z tego zaświadczenia. Art. 92 ust. 1 pkt 12 ustawy o t.d. stanowi bowiem, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, nie mając przy sobie dokumentów, o których mowa w pkt. 1-5 (tego przepisu; a więc m.in. wypisu z omawianego zaświadczenia) – podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15000zł. W/w załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2002r. w Lp. 12.4 precyzuje karę za wykonywanie przewozu bez posiadania przy sobie przez kierowcę wymaganego wypisu z zaświadczenia - na 200zł. Spółka zaskarżyła w/w decyzję GITD w części nakładającej karę 200zł do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Zarzuciła decyzji naruszenie przepisów art. 51 ust. 2, art. 52 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o t.d. i wniosła o jej uchylenie. Według skarżącej, nałożenie w tej decyzji nowej kary przez organ odwoławczy nastąpiło bez podstawy prawnej. W świetle art. 93 ust. 1 i art. 89 ustawy o t.d. GITD nie jest podmiotem, który może nałożyć taką karę. Nadto brak podstaw do ukarania osoby prawnej, gdy za brak dokumentu odpowiada kierowca. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że załączone do odwołania dokumenty świadczą o posiadaniu przez Spółkę w dacie kontroli wymaganego prawem zaświadczenia. Jednak wskutek jego nieokazania przez kierowcę znajduje zastosowanie w sprawie w/w art. 92 ust. 1 pkt 12 ustawy o t.d., który przewiduje karę pieniężną za wykonywanie przewozu na potrzeby własne "w warunkach braku u kierowcy tego zaświadczenia". Konsekwencją tego naruszenia jest zastosowanie Lp. 12.4 w/w załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych (...), przewidującego za takie naruszenie karę w wysokości 200zł. Kara została nałożona w toku postępowania odwoławczego. Podstawą zmiany kwalifikacji prawnej naruszenia oraz wysokości kary był materiał dowodowy zebrany w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o t.d. przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: – ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, ani orzec w innej (nowej) sprawie niż rozpoznana w pierwszej instancji. Zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Innymi słowy organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. M.in. zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Oznacza zarazem rażące naruszenie prawa, wyczerpując przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że przedmiotem rozpoznania organu I instancji było wykonywanie przez skarżącą Spółkę przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (art. 33 ust. 1 ustawy o t.d.) i nałożenie kary pieniężnej z tego tytułu na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o t.d. w zw. z Lp. 1.3 załącznika do w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych (...) – w kwocie 2000 zł. W odwołaniu od tej decyzji Spółka domagała się jej uchylenia, wskazując na posiadanie w dacie skontrolowanego przewozu tego zaświadczenia. Organ odwoławczy (GITD) uznał tę argumentację i uchylił decyzję o nałożeniu kary 2000 zł. Jednocześnie jednak nałożył na Spółkę karę 200 zł za nieposiadanie przy sobie przez kierowcę pojazdu wymaganego wypisu z w/w zaświadczenia. Jako materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia podał przepisy art. 92 ust. 1 pkt 12 ustawy o t.d. w zw. z Lp. 12.4 wymienionego załącznika, które przewidują karę pieniężną w tej wysokości właśnie za samo nieposiadanie "przy sobie" przez kierowcę tego dokumentu, niezależnie od faktu posiadania zaświadczenia przez przedsiębiorcę dokonującego przewozu. W ten oto sposób organ odwoławczy oprócz uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygnął w istocie swojej sprawę nową, gdyż niepoprzedzoną rozpoznaniem jej przez organ pierwszoinstancyjny. Obie wymienione sprawy nie są tożsame pod względem przedmiotowym, różna jest faktyczna i materialnoprawna podstawa ich rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją GITD orzekł zatem w innym zakresie niż uczynił to organ I instancji – niejako obok sprawy pierwszoinstancyjnej, o której mógł jedynie orzekać w drugiej instancji. Pozbawił zatem stronę możliwości odwołania się od tej decyzji w administracyjnym toku instancji (naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Decyzja GITD w tej sprawie mogła dotyczyć wyłącznie decyzji pierwszoinstancyjnej, która została przez stronę zakwestionowana w odwołaniu – w myśl zasady, że przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Decyzja GITD o przedmiocie kary 200zł, jako odnosząca się do okoliczności nieobjętych zakresem postępowania i rozstrzygnięciem decyzji pierwszoinstancyjnej, wyczerpuje zarówno omówioną wyżej przesłankę stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 1 pkt 2 k.p.a., jak i przesłankę nieważności, o której mowa w § 1 p kt 1 tego przepisu. W tym miejscu przepis ten stanowi bowiem o stwierdzeniu nieważności decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. GITD rozpoznając sprawę nieposiadania "przy sobie" wypisu z w/w zaświadczenia z pominięciem pierwszej instancji, a więc de facto działając jak organ pierwszoinstancyjny, naruszył swoją właściwość jako organu odwoławczego, władnego rozpatrywać sprawy wyłącznie w drugiej instancji (por. art. 127 § 1 i 2 k.p.a.). W tym kontekście rację ma skarżąca Spółka podnosząc w skardze, że zgodnie z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy o t.d., GITD nie jest organem, który może nałożyć w/w karę, skoro działa względem uprawnionego ku temu organu jako organ odwoławczy, czyli kontrolujący decyzję o nałożeniu kary (oczywiście bezzasadny jest natomiast drugi zarzut skargi podnoszący brak podstaw do ukarania "osoby prawnej, gdy za brak dokumentu odpowiada kierowca"; otóż przedsiębiorca odpowiada za osoby, którymi się posługuje, w tym za wyposażenie ich w stosowane dokumenty). W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że hipotezą art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. objęte jest naruszenie każdego rodzaju właściwości (bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia), a w szczególności nie tylko właściwości rzeczowej i miejscowej, lecz także, jak w omawianym przypadku, właściwości instancyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Taka sytuacja zaszła w tej sprawie i dotyczy zaskarżonej decyzji w przedmiocie nałożenia kary 200zł. Niniejszy wyrok nie dotyczy natomiast decyzji GITD o uchyleniu decyzji organu I instancji o nałożeniu kary 2000 zł, gdyż nie jest ona przedmiotem skargi i stała się w związku z tym prawomocna w administracyjnym toku instancji. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie w/w art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.