II SA 4450/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska, Sędziowie asesor WSA Andrzej Czarnecki, WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Firmy [...] K. Spółka Jawna E. i B. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2003 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję organu I instancji tj., [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. V. 2003 r. i nałożył na Firmę [...] spółka jawna E. i B. W. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zaskarżoną decyzją nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowił brak u prowadzącego pojazd [...] o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] maja 2003 r. podczas przejazdu po drodze krajowej nr 7, ważnego dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W chwili kontroli wykonywany był przewóz na potrzeby własne, co wynika z protokołu kontroli. W odwołaniu od niniejszej decyzji strona podniosła, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych nie wspomina o okresie ważności karty dobowej (konieczności wypełnienia karty w terminie 7 dni od daty jej zakupu). Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2002 r. za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązani są uiszczać opłaty. Następuje to poprzez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych). Prawidłowo wypełniona karta stanowi wyłączny dowód uiszczenia wymaganej przepisami prawa opłaty. Paragraf 5 w/w rozporządzenia określa sposób wypełnienia karty opłaty drogowej, a także określa terminy ważności karty dobowej oraz siedmiodniowej. Przepis powyższy stanowi, iż karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę w terminie: 1. 7 dni - od opłaty wydania karty opłaty dobowej, 2. 14 dni- od daty wydania karty siedmiodniowej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 cytowanej ustawy kierowca jest zobowiązany do tego, aby mieć przy sobie w chwili przejazdu dowód uiszczenia należności za korzystanie z dróg krajowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje (...) przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Wysokość tej kary określona została w lp. 1.4.1 załącznika do w/w ustawy i wynosi 3000 trzy tysiące) złotych. W przedmiotowej sprawie kierowca Pan K. D. okazał dobową kartę opłaty drogowej nr [...] wydaną dnia [...].04.2003 r. Karta ta była w chwili kontroli, tj. [...].05.2003 r. nieważna, ponieważ upłynął termin jej ważności. Zgodnie, bowiem z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych w części dotyczącej numeru rejestracyjnego oraz terminu ważności, dobowa karta opłaty może być wypełniona w terminie 7 dni od daty jej wydania. Oznacza to, że karta okazana podczas kontroli była nieważna, gdyż została wypełniona w dniu [...]. V. 2003 r. (data zakupu [...]. IV. 2003 r.), a więc już po upływie 7 dniowego terminu przewidzianego do jej prawidłowego wypełnienia. Zdaniem Głównego Inspektora prowadzi to do wniosku, iż przewóz wykonywany był bez uiszczenia wymaganej przepisami prawa opłaty za korzystanie z dróg krajowych, za co słusznie nałożona została na stronę kara pieniężna. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy. Mając na uwadze powyższą normę prawną Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzję organu Instancji uchylił i zgodnie z przytoczonym przepisem nałożył karę w wysokości 3000 zł stosując przepisy obowiązujące w chwili orzekania organu II instancji. W skardze na powyższą decyzję ukarana spółka zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6. IX.2001 r. o transporcie drogowym w związku z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14. XII. 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W uzasadnieniu zarzutów wskazała, że żaden ze wskazanych przez organ przepisów nie nakłada obowiązku wypełnienia kart w terminie 7 dni od daty zakupu. Wola ustawodawcy, zwłaszcza gdy łączy się to dotkliwymi konsekwencjami finansowymi, zdaniem skarżącej musi być wyrażona jasno i czytelnie, zaś jakakolwiek wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Data wydania karty nie może być tożsama z datą ważności karty. Analiza obowiązujących przepisów w ocenie skarżącej prowadzi do wniosku, iż od daty zakupu może upłynąć dowolny okres czasu, byleby przed rozpoczęciem przejazdu dokładnie wypełnić rubrykę dotyczącą ,,ważności’’. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat w części terminu ważności i numeru rejestracyjnego karta opłaty dobowej może być wypełniona w terminie 7 dni od daty jej wydania. Przepis ten został wprowadzony do ww. rozporządzenia na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18.X. 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 188 poz. 1577). Zdaniem organu nie budzi żadnych wątpliwości, że karta została zakupiona po wejściu w życie zmiany rozporządzenia w sprawie uiszczenia opłat w transporcie drogowym. Tym samym skarżący podlegał ogólnym regułom tego rozporządzenia. Nadto organ podniósł, że uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych jest ściśle sformalizowane, ze względu na potrzebę zapewnienia rzeczywistego przestrzegania przez przedsiębiorców tego obowiązku, jak i stworzenie warunków do jego kontroli. Uiszczenie opłat polega na wykupieniu karty, wypełnienie jej w sposób i w terminach wskazanych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Terminy zostały ustanowione w przepisach bezwzględnie obowiązujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. VII. 2002 r. ,, Prawo o ustroju sądów administracyjnych’’ (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle §2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. W licznych orzeczeniach WSA wskazał już na niejasność rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2002 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd pod rogach krajowych (Dz. U. nr 188 z 2002 r. poz. 1577) wprowadzającego obowiązek użycia karty dobowej w ciągu 7 dni od jej zakupu i podniósł brak korelacji tego rozporządzenia z rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 2001 r., brak określenia skutków uchybienia terminu, brak procedur zwrotu ,, przedterminowych’’ kart. Ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 149 poz. 1452) złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszenie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych m. in. w p.1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na ,,wykonaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej’’. Kara za to uchybienie wynosi 500 zł, zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej - 3000 zł. Nowe przepisy weszły w życie 28 września 2003 r. i z mocy art. 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. znajdują zastosowanie do spraw nie zakończonych, a więc i do sprawy niniejszej, w której decyzja II instancji wydana została 17 października 2003 r. Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002 r. stanowiące w § 5 p.6, że karta niewypełniona, lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że istnieje sprzeczność miedzy przepisami rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty. W tym stanie rzeczy jest oczywiste, że istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę wypełnioną prawidłowo /§ 5 ust.6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r. / a przepisami ustawy /załącznik do ustawy o transporcie drogowym p.1.4.4./, które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia karty. Z tego wysunąć można jeden tylko wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, gdy uznaje się, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Należy więc rozważyć jak stosować sprzeczne ze sobą przepisy zmienionej ustawy i rozporządzenia, które w żadnej części nie zostało formalnie uchylone. Nie ulega wątpliwości, że pierwszeństwo mają przepisy ustawy, po pierwsze z racji rangi aktu prawnego a po drugie dlatego, iż są późniejsze. Jeśli jednak uznać, że pierwszeństwo mają przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustanawiające nowe uchybienie polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty, to należy jednocześnie uznać, że § 5 ust. 6 rozporządzenia określający skutki nieprawidłowego wypełnienia karty / karta nieprawidłowo wypełniona nie jest dowodem uiszczenia opłaty/ - traci moc. Oznacza to, że mogą być przypadki kiedy karta jest wypełniona nieprawidłowo, a jednak uznaje się, że opłata za przejazd została uiszczona i wymierza karę tylko za nieprawidłowe wypełnienie karty /500 zł/. Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. W ocenie Sądu każde uchybienie należy oceniać indywidualnie, kierując się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale ,,skasowana’’ dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie /dla innego pojazdu, w innym dniu itd./ uchybienie należy traktować łagodniej i karać wg uregulowań p. 1.4.4. załącznika do ustawy. Gdy zaś karta jest wypełniona wadliwie i w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono a więc ma na celu uniknięcie opłaty /np. brak numeru pojazdu, całkowity brak daty/ a także, gdy karta została wypełniona po rozpoczęciu przejazdu , należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak. Elementem prawidłowości wypełnienia karty jest także wypełnienie jej w odpowiednim czasie od daty zakupu tj. wypełnienie w ciągu 7 dni od zakupu karty dobowej i w ciągu 14 dni karty tygodniowej. W razie użycia karty po wskazanych terminach opłata zostaje uiszczona poprzez zakup karty i ,,skasowana’’ poprzez wypełnienie, wypełnienie to nie jest jednak prawidłowe, gdyż wykonane w nieodpowiednim czasie od daty zakupu. Trudno uznać w takich przypadkach, że opłata nie została uiszczona , w szczególności wobec utraty mocy przez § 5 ust. 6 rozporządzenia. Należy jednak bezwzględnie pamiętać, że wypełnienie karty dopiero w trakcie przejazdu nie jest wypełnieniem w nieodpowiednim czasie, tylko wykonywaniem przejazdu bez uiszczenia opłaty, bowiem sytuacja ta jest jakościowo zupełnie odmienna a transport do momentu wypełnienia karty jest wykonywany bez opłaty. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca uiścił opłatę drogową wykupując kartę opłat i wypełniając ją. Nie ulega też wątpliwości, że kartę wypełnił nieprawidłowo, bowiem wypełnienie miało miejsce po upływie 7 dni od daty zakupu. Takie wypełnienie, choć wadliwe sprawia, że cel przepisu zostaje osiągnięty tzn. opłata za konkretny przejazd zostaje uiszczona. Skarżący wypełnił więc kartę nieprawidłowo, jednak opłatę uiścił z kartę opłat ,,skasował’’, ale do kwestii tej organ w ogóle się nie ustosunkował, jak również nie ocenił sprawy w świetle nowych uregulowań dotyczących wadliwego wypełnienia karty i nie wyjaśnił dlaczego ich nie zastosował. Takim działaniem naruszone zostały przepisy art. 7, art.77 § 1, art. 80 i 107 § 3 KPA a także przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 p. 1 lit.a i lit.c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.