II SA 4452/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie Iwona Dąbrowska, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu oddala skargę Rada Powiatu w P. uchwałą z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] w sprawie wyboru członków Zarządu Powiatu powołała do pełnienia funkcji Wicestarosty M. N. Pismem z dnia [...] września 2003r. J. B. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu oświadczając, że zaskarża powyższą uchwałę i wnosi o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał, że M. N. w dniu powołania na stanowisko Wicestarosty prowadził działalność gospodarczą i nie złożył wymaganego oświadczenia o nieprowadzeniu takiej działalności. Przewodniczący Rady Powiatu w dniu 11 września 2003r. udzielił informacji skarżącemu, że porządek obrad [...] sesji Rady Powiatu w dniu [...] września 2003r. jest obszerny i sprawa z wniosku o uchylenie uchwały zostanie poddana pod obrady na najbliższej sesji. W dniu 19 września 2003r. J. B. wystąpił do Rady Powiatu w P. o udostępnienie uchwały o powołaniu członków Zarządu i oświadczenia M. N. o nieprowadzeniu działalności gospodarczej. Swoją prośbę uzasadnił potrzebą zaskarżenia uchwały. Wystąpił ponadto o udostępnienie oświadczenia majątkowego Wicestarosty w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W kolejnych pismach z dnia 17 i 22 października 2003r. kierowanych do Starosty Powiatu i Przewodniczącego Rady Powiatu J. B. zażądał podjęcia zdecydowanych działań zmierzających do uchylenia przedmiotowej uchwały. Podkreślił, że M. N. prowadził i prowadzi działalność gospodarczą będąc Wicestarostą, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zarzucił organom mataczenie i manipulowanie obowiązującym prawem, jako że został poinformowany przez Przewodniczącego Rady o niekwestionowaniu tejże uchwały przez Wojewodę [...], któremu uchwała ta została przedłożona przez Radę do oceny w trybie nadzoru. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował także skarżącego, że uchwała w sprawie wyboru członków Zarządu Powiatu jest ważna, albowiem organ nadzoru nie uchylił jej, a oświadczenie majątkowe, o które wnosił, Wicestarosta składa Staroście Powiatu i to on jest właściwym do udzielenia odpowiedzi w tym względzie. Pismem z dnia 15 października 2003r. Wicestarosta M. N. udzielił informacji skarżącemu, że działalność gospodarczą zawiesił [...] lutego 2003r., a w Przedsiębiorstwie Produkcyjno - Handlowo - Usługowym [...] Spółce jawnej posiada 9,5% udziałów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. zarzucił naruszenie prawa przez Wcestarostę M. N., który będąc powołanym uchwałą Rady Powiatu w P. i pełniąc swoją funkcję naruszył przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej powołania na członka Zarządu Powiatu M. N. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w P. wniosła o jej odrzucenie. Wskazała, że skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia w dniu [...] września 2003r., a uchwała została podjęta w dniu [...] listopada 2002r.. Zatem dopiero po dziewięciu miesiącach od jej podjęcia J. B. wystąpił z wezwaniem, a nie w terminie 30-dniowym. Organ zaznaczył również, że skarga pod względem merytorycznym nie jest zasadna, gdyż M. N. w terminie 3 miesięcy od podjęcia uchwały zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zawieszenie w dniu [...] lutego 2003r., a posiadany przez niego udział w Spółce jawnej [...] jest prawnie dozwolony (9,5%). Z akt sprawy wynika, że pozostałą - posiadaną w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - część udziałów Wicestarosta darował żonie E. N. mocą zawartej umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 2003r., poprzedzonej umową przedwstępną z dnia [...] lutego 2003r., z której wynikało, że zawarcie umowy przyrzeczonej nastąpi po zarejestrowaniu Spółki PPHU [...] Sp.j. w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (po zawarciu umowy Spółki w związku ze zmianą parytetu udziałów, który został ustalony w sposób następujący: M. N. – 9,5%; E. N. – 90,5%) najpóźniej do dnia [...] kwietnia 2003r.. Nadto Rada Powiatu poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Prokuratura Rejonowa w P. w dniu [...] stycznia 2004r. umorzyła w stosunku do M. N. postępowanie w sprawie o przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, nie dopatrując się naruszenia przez niego przepisów prawa. W dniu 15 kwietnia 2004r. Przewodniczący Rady Powiatu zawiadomił WSA o podjęciu przez Radę w dniu [...] kwietnia 2004r. uchwały w sprawie przyjęcia złożonej w dniu [...] kwietnia 2004r. rezygnacji M. N. z pełnionej funkcji. Na rozprawie w dniu 7 maja 2004r. skarżący podał, że będąc mieszkańcem Powiatu ma interes prawny w tym, by domagać się uchylenia uchwały z dnia [...] listopada 2002r., na podstawie której doszło do powołania na stanowisko Wicestarosty M. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do treści art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę można wnieść do sądu w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 4). J. B. wykazał, że jako mieszkaniec Powiatu ma interes prawny w żądaniu uchylenia uchwały Rady Powiatu w P. z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] w sprawie wyboru członków Zarządu Powiatu. W wezwaniu z dnia [...] września 2003r. skarżący zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu oświadczając, że zaskarża powyższą uchwałę i wnosi o jej uchylenie. Rada pozostawiła wezwanie bez rozpoznania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w dniu 21 listopada 2003r., a zatem z zachowaniem terminu. W skardze J. B. domagał się uchylenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej powołania na stanowisko Wicestarosty M. N. Skarżący zakwestionował ważność podjętej uchwały w aspekcie prowadzonej przez M. N. działalności gospodarczej. Zarzucił, że M. N., będąc powołanym uchwałą Rady Powiatu w P. i pełniąc swoją funkcję, naruszył przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 1997r. Nr 106, poz. 679 z późn. zm.). Przede wszystkim należało rozważyć, czy w świetle powyższej regulacji, osoba posiadająca udziały w spółce prawa handlowego w wysokości powyżej 10% kapitału zakładowego i prowadząca działalność gospodarczą mogła zostać powołana do zarządu powiatu? Jako prawnie relewantne należało więc uznać przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie budzi wątpliwości, że w dniu powołania na stanowisko Wicestarosty M. N. posiadał w Spółce jawnej [...] udział przekraczający 10% kapitału zakładowego. Zgodnie z art. 2 pkt 6a tej regulacji, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej dotyczą członków zarządów powiatów, skarbników powiatów (głównych księgowych budżetu powiatu) i sekretarzy powiatów oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia starosty. Art. 4 pkt 5 natomiast stanowi, że osoby te w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek. Ustawa wyjaśnia w art. 3 pkt 1, że ilekroć w jej treści jest mowa o spółce prawa handlowego należy przez to rozumieć spółkę handlową, a także inną spółkę, do której stosuje się przepisy prawa handlowego, w tym spółkę według prawa obcego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na art. 27 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym osoby wymienione w art. 1 i 2, które w dniu wejścia w życie ustawy posiadają w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziałów w rozmiarach przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego albo prowadzą działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 6, są obowiązane do zbycia nadwyżki udziałów lub akcji oraz zaprzestania tej działalności gospodarczej, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Obowiązująca w dniu podjęcia uchwały przez Radę Powiatu w P. ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie formułowała zakazu powoływania na stanowiska we władzach powiatu osób posiadających więcej niż 10% udziałów w kapitale zakładowym spółki prawa handlowego. Ustawa posługiwała się jedynie zwrotem, że "osoby wymienione w art. 2 pkt 6a w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek". Stwierdzała natomiast w art. 5 pkt 2, że naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4, przez osoby wymienione w art. 2 pkt 6a stanowi podstawę do odwołania ich ze stanowiska. Podkreślić należy, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej dotyczy tylko okresu zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji. W dacie podjęcia uchwały ustawa nie precyzowała, w jakim czasie osoba powołana do zajmowania funkcji we władzach powiatu ma zbyć nadwyżkę udziałów i zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazuje to na istnienie luki w przepisach wówczas obowiązujących. Skoro jednak osoba taka mogła zostać powołana, to uzasadnionym jest twierdzenie, że organ powołujący ją mógł i powinien wyznaczyć jej odpowiedni termin, nie dłuższy jednak niż 3 miesiące (art. 27 ustawy), w ciągu którego winna uczynić zadość zakazowi wynikającemu z ustawy. Zatem M. N. był obowiązany do zbycia nadwyżki udziałów oraz zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej najpóźniej w terminie 3 miesięcy od daty podjęcia uchwały. Za takim stanowiskiem przemawia późniejsze (choćby z daty wezwania) i obecne brzmienie art. 5 ustawy. Ustęp 4 tego przepisu stanowi, że jeżeli członek zarządu województwa lub powiatu przed dniem wyboru pełnił funkcję, prowadził działalność gospodarczą albo posiadał akcje lub udziały, o których mowa w art. 4, obowiązany jest w ciągu 3 miesięcy od dnia wyboru zrzec się funkcji, zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej albo zbyć udziały lub akcje. W przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 4, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odwołuje ją najpóźniej w ciągu miesiąca od upływu trzymiesięcznego terminu (ust. 5). O ile M. N., według swego oświadczenia, zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez jej zawieszenie, w dniu [...] lutego 2003r. (należałoby przyjąć, że z zachowaniem trzymiesięcznego terminu), to jednak nadwyżkę udziałów przeniósł dopiero w dniu [...] kwietnia 2003r. na podstawie umowy darowizny, gdyż z tą datą nastąpił skutek rozporządzający przedwstępnej umowy darowizny. Niewywiązanie się do tej daty z ciążącego na nim obowiązku tworzyło dla Rady Powiatu podstawę do odwołania go z pełnionej funkcji. Bezczynność Rady w tym względzie skarżący mógł zwalczać w innym trybie. Konkludując stwierdzić należy, że powołanie na stanowisko członka zarządu powiatu osoby posiadającej udziały w spółce prawa handlowego w wysokości powyżej 10% kapitału zakładowego i prowadzącej działalność gospodarczą jest prawnie dopuszczalne i nie powoduje nieważności uchwały, jak również nie stanowi podstawy do jej uchylenia w tym zakresie. Jednakże osoba taka w terminie 3 miesięcy od dnia powołania ma obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej oraz obowiązek zbycia nadwyżki udziałów. Uchybienie tym obowiązkom stanowi podstawę do jej odwołania przez organ stanowiący. Nie mając podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.