II SA 4492/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) NSA Andrzej Kuba Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A. D., M. D. i T. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Urząd W. Dzielnicy O. decyzją z dnia [...] września 2002r. Nr [...] wydanej z urzędu orzekł o dokonaniu poprawienia błędnych danych w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] poprzez wykreślenie G. G. K. O. Spółki z o.o. wpisanej jako władający do działki nr [...] - położonej przy ul. [...][...], wpisaniu jako jej władającego Zarządu Dzielnicy O. oraz orzekł o wykreśleniu z ewidencji gruntów działki nr [...] W. D. wpisanego jako dzierżawca. Jako Podstawę prawną decyzji wskazał art. 20 i 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. Nr 100 z 2000r. poz. 1086 ), § 11 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2, § 46 ust. 1, § 54 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Ni 38 poz. 454) w związku z pkt. 1 lit. b załącznika nr 1 do Porozumienia z 14 czerwca 1995r. między Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Warszawie a Prezydentem m. st. Warszawy (Dz. Urz.Woj. Warszawskiego nr 11 poz. 92 z 24.07.1995r.) Podstawę faktyczną stanowiły ustalenia, że w archiwalnej ewidencji gruntów jako władający do terenów obecnie oznaczonych jako działki wymienione wyżej, wpisany był: D. Z. G. M., a następnie P. G. M.. W 1991 roku P. G. M. uległo likwidacji i jako władającego do terenów znajdujących się we władaniu P.G.M. wpisano spółkę o nazwie "G. G. K. O."- Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością mimo, że nie posiadała ona tytułu własności do tego gruntu. Z treści umowy-zlecenia z dnia 27.03.1992r zawartej pomiędzy Dzielnicą Gminą O. w W. a Spółką wynikało, że działa ona w zakresie administrowania budynkami komunalnymi_oraz niektórymi nieruchomościami objętymi szczególnym trybem najmu oraz administrowania terenami i urządzeniami komunalnymi położonymi na terenie Gminy. Z dniem 31 grudnia 1998r. wygasła umowa dzierżawy gruntu dz. ew. nr [...] zawarta z W. D.. Firma pod nazwą G. G. K. Spółka z o.o. nie udowodniła, iż jest następcą prawnym uniwersalnym P. G. M., nie posiada tytułu prawnego do terenów wymienionych w decyzji, a administrowanie terenami na podstawie umowy zlecenia nie daje podstaw do wpisania jej w ewidencji gruntów jako władającego. PGM wpisane do ewidencji na podstawie przepisów dekretu z 1955 roku uległo likwidacji, a przedmiotowe tereny nie zostały oddane w użytkowanie lub zarząd jako władający do działki nr [...], obrębu [...] winien figurować zarząd Dzielnicy O. Gminy W. reprezentujący właściciela przedmiotowego terenu. Także skoro wygasła umowa dzierżawy przedmiotowego gruntu i nie jest od 1998r przedłużona, uzasadnione jest w procesie modernizacji ewidencji gruntów wykreślenie wpisanego do ewidencji dzierżawcy W. D.. W odwołaniu złożonym - zgodnie z pouczeniem, do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego A. D. żona zmarłego W. D. oraz jego synowie: M. D. i T. D. podnosili, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bo żaden ze wskazanych przepisów nie pozwala na poprawienie z urzędu błędnych danych w operacie ewidencji. Przyznali, ze tytuł prawny sankcjonowała do 1998r. umowa dzierżawy, a po upływie tego okresu Gmina odmówiła jej przedłużenia. Skoro działka znajduje się nadal w ich władaniu, to zgodnie z § 11 ust. 1 e rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków w ewidencji wskazuje się także użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Odwołanie zostało rozpoznane przez Wojewodę M., który decyzją z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję , powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Podnosił, że W. D. w 1990r. jako dzierżawca został wpisany do odnowionej ewidencji gruntów w 1990r. Przed tą datą w ewidencji nie figurował. Na mocy decyzji komunałizacyjnej nr [...] z dnia [...] marca 1992r. Właścicielem działki stała się Gmina W... Ostatnia umowa dzierżawy zawarta 1996r. wygasła z dniem 31 grudnia 1998r., bowiem właściciel - Gmina W. jej nie przedłużyła, z uwagi na planowane inwestycje. Od tej daty ani W. D., ani jego spadkobiercy nie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości. Ponadto ewidencja pełniąc funkcję techniczno-informacyjną rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy, a nie są powołane do rozstrzygania sporów o prawa do gruntów. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D., M. D. i T. D. domagali się uchylenia decyzji. Podnosili, że wykreślenie W. D. z ewidencji gruntów jako władającego działką nr [...] przy ul. [...] w W. jest niezgodne z prawem i stanem faktycznym. W ewidencji bowiem ujawnia się w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych także osoby fizyczne, w których władaniu znajduje się grunt, a tytuł prawny do 1998r. sankcjonowała umowa dzierżawy, a po tym okresie - mimo, że Gmina odmówiła przedłużenia umowy dzierżawy, działka znajdywała się nadal we władaniu skarżącego. Skarga zarzucała, ze organ nie odniósł się do zarzutu odwołania - wskazania braku błędnej podstawy, bądź braku podstawy prawnej. Wnosząc o oddalenie skargi, Wojewoda M. wskazał, że brak jest podstaw do pozostawienia w ewidencji wpisu władania nieżyjącego dzierżawcy W. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżących są uzasadnione. Przesłanką materialnoprawną decyzji I instancji jest art. 20 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. Nr 100 z 2000 r poz. 1086 ) § 11 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2, § 46 ust. 1, § 54 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Ni 38 poz. 454), gdzie zostały określone zarówno informacje, jakie powinna zawierać ewidencja gruntów i budynków, podstawy do jej aktualizacji jak i właściwość organu I instancji uprawnionego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji wskazał, iż jego właściwość oparta była o pkt. 1 lit. b załącznika nr 1 do Porozumienia z 14 czerwca 1995r. między Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Warszawie a Prezydentem m. st. Warszawy (Dz. Urz.Woj. Warszawskiego nr 11 poz. 92 z 24.07.1995r.) Jednakże stwierdzić należy, że rozpoznając odwołanie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda M. naruszył przepisy o właściwości, jako że nie był organem uprawnionym do orzekania . Art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi bowiem, iż w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie, 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Jest to przepis kompetencyjny upoważniający - z mocy ustawy -wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego do podejmowania konkretnych działań władczych, tj. prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji określonych w ustawie oraz rozpatrywania odwołań od decyzji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w zakresie spraw określonych w ustawie. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego i wskazują w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie. Badając uprawnienia organu do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2003 r. stwierdzić należy, że z upoważnienia Wojewody zaskarżoną decyzję podpisała B. P. pełniąca funkcję Kierownika Oddziału w Wydziale Rozwoju Regionalnego. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, by Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - uprawniony ustawowo do orzekania, przekazał w/w. B. P. upoważnienia do podpisywania decyzji administracyjnych w sprawach uregulowanych przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że pomimo udzielenia upoważnienia przez Wojewodę, podpisujący ww. decyzję Kierownik Oddziału w Wydziale Rozwoju Regionalnego nie posiadała uprawnienia do jej podpisania w imieniu wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Podzielić należy stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 2002.01.29, sygn. akt II SA 3033/00 ( LEX nr 82683), które stwierdza, iż przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. W tym przypadku organ, któremu powierzono wykonanie kompetencji organu, nie przejmuje tych kompetencji, a tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. Od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Decyzja w sprawie przejętej bez wyraźnej podstawy ustawowej jest tak samo nieważna, jak każda inna decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest przepisu, który upoważniałby wojewodę do przeniesienia kompetencji wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego określonych w art. 7b ust. 2 na inne podmioty. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2003 r. nie została wydana przez organ powołany ku temu ustawowo, a więc została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Skoro więc zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2003 r. obciążona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, to podlega ona usunięciu z obiegu prawnego, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może w tym przypadku badać zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia, bo jego obowiązkiem jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o własności rzeczowej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności. Takie rozstrzygnięcie otworzy możliwość rozpatrzenia odwołania przez właściwy organ. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2, a o kosztach postępowania orzekł po myśli art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz. 1270).