II SA 4498/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2002r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. i M. M. kwotę 2960 /dwa tysiące dziewięćset sześćdziesiąt / zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - w tym 2400 (dwa tysiące czterysta) zł. kosztów zastępstwa prawnego; 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] listopada 2002r. nakazującą B. i M. M. prowadzących firmę P. "M. 2" zdemontować tablice reklamowe zamontowane w pasie drogowym drogi krajowej nr 94 oraz nakładającą na B. i M. M. karę pieniężną w wysokości 25.800,00zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] października 2001r. Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w Z. zwrócił się do P. "M." –B. i M. M. w C. z poleceniem usunięcia reklamy samowolnie umieszczonej w pasie drogowym drogi krajowej nr 94. Na pismo to odpowiedział G. S. z firmy P. "M.2" s.c. B. i M. M. z D. wyjaśniając, że reklama była umieszczona zgodnie z prawem i na dowód tego przesłał pismo z Wydziału Architektury Urzędu Miasta C. z dnia [...] stycznia 1997r. zezwalające firmie "M." s.c. M. M. i G. S. na montaż reklam. Pismem z dnia [...] września 2002r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do P. "M.2" s.c. B. i M. M. z D. z poleceniem usunięcia wskazanej wyżej reklamy z pasa drogowego. Pismem z dnia [...] października 2002r. B. M. wyjaśniła, że nie nastąpiła samowola, ponieważ "otrzymaliśmy z urzędu miasta C. pozwolenie na umieszczenie reklamy.....z właścicielem mostu mamy zawartą umowę ekspozycji...". Po takich ustaleniach Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad obliczył wysokość kary za okres od [...] września 2002r. do [...] listopada 2002r. i decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002r. orzekł zdemontowanie reklamy przez firmę P. "M.2" s.c. B. i M. M. oraz nałożył na firmę P. "M.2" s.c. B. i M. M. karę pieniężną w wysokości 25.800,00zł. Powołał się na art. 36, 39 ust.1 40 ust.1 i 4 Ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 z 1985r. poz. 60 z późniejszymi zmianami/ oraz § 1 ust.1 p.3a, § 11 ust.3 p.3 i p.4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 z 1986r. poz. 33 z późn. zmianami/ oraz art. 104 i 108 KPA. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że usytuowanie tablic reklamowych będących własnością firmy P. "M.2" s.c. B. i M. M. było samowolne, gdyż firma nie posiadała zgody administratora drogi. B. i M. M. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie. Podnieśli, że decyzja została a skierowana do osób nie będących stronami postępowania, co rażąco narusza prawo. Wskazali, że tablice reklamowe należały do firmy "M." s.c. i tę firmę reklamowały. O tożsamości spółki cywilnej decydują osoby wspólników a wspólnikami spółki "M." nigdy nie byli B. i M. M. Nie są też następcami prawnymi spółki "M.". Reklama reklamuje inną spółkę, zawiera jej nazwę oraz numery telefonów, które nie należą i nigdy nie należały do skarżących. Spółka "M." miała swój zakład w B. a spółka "M.2" w C., spółka "M." nie istnieje od 5 lat. Rozpatrując sprawę ponownie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poczynił nowe ustalenia faktyczne. W ich wyniku ustalił, że firma "M." nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej w B. Firma "M.2" s.c. B. i M. M. figurowali w ewidencji działalności gospodarczej w D. od [...] lutego 1995r. do [...] marca 2001r. a po tej dacie zgodnie z obowiązującymi przepisami zgłosili działalność jako odrębni przedsiębiorcy, prowadzący spółkę cywilną "M.2" oraz spółkę cywilną "M.3" z udziałem A. B. Po takich ustaleniach zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w pismach z dnia [...] października 2001r i [...] października 2002r. strona potwierdziła, że jest właścicielem reklam wskazując, iż posiadała uzgodnienia co do ich umieszczenia i nie kwestionowała faktu, że jest stroną postępowania, zaś logo na reklamie jest identyczne z logo firmy. Na tę decyzję skargę do NSA wnieśli B. i M. M. Zarzucali naruszenie art. 156 § 1 p.4 KPA oraz 39 ust.1, 40 ust.1 i 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Wnosili o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli argumenty jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i wskazali brak powiązań prawnych z właścicielami reklamy oraz skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, bowiem nigdy nie umieszczali ani nie kazali umieszczać spornych tablic reklamowych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i wyjaśnił, że informacje uzyskane z ewidencji działalności gospodarczej nie pozwoliły jednoznacznie ustalić przekształceń po stronie spółki "M." i "M.2", ale potwierdziły, że spółka cywilna prowadzona przez B. i M. M. kilkakrotnie zmieniała nazwę, zaś sami państwo M. w swoich pismach przyznali, że to oni umieścili reklamę. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którego siedziba znajduje się w W., sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Będący podstawą decyzji art. 40 ust.4 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, zaś § 11 ust.3 cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r.w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych precyzuje, że za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy/.../ zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10 a. Jak wynika z powyższego karane jest samowolne umieszczenie reklam. Cytowane przepisy wskazują więc, że kara pieniężna może być nałożona na podmiot, który samowolnie umieścił reklamę w pasie drogowym. Należy więc ustalić kto umieścił reklamę i czy uczynił to samowolnie. Ustalony w ten sposób podmiot należy uczynić stroną postępowania. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej takie ustalenia nie zostały zrobione a z tych, które zostały poczynione wynika raczej, że reklamę umieścił inny podmiot niż będący stroną postępowania. Ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wynika, że starania o pozwolenie na umieszczenie spornej reklamy podjęli w styczniu 1997r. M. M. i G. S. prowadzący Przedsiębiorstwo [...] "M." spółka cywilna i do nich skierowana była informacja o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych. Treść umieszczonej reklamy reklamuje tę właśnie spółkę. Nie jest jasne dlaczego wezwanie do usunięcia reklamy zostało skierowane do innych osób tj. B. i M. M. wspólników innej spółki niż reklamowana, nie będących wnioskodawcami zgłoszenia o przystąpieniu do budowy reklamy ani adresatami informacji o przyjęciu zgłoszenia. Brak też jakichkolwiek dowodów, że to właśnie B. i M.M. zamontowali sporną reklamę, a ich wyjaśnienie z dnia [...] października 2002r. "otrzymaliśmy z urzędu miasta C....pozwolenie na umieszczenie reklamy" stoi w jawnej sprzeczności z treścią owego "pozwolenia", które skierowane jest do innych osób, będących wspólnikami innej spółki. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad związany jest rygorami KPA i musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej /art.7 KPA/ a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy /art. 77§ 1 i art.80 KPA/ oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art.107 KPA. W sprawie niniejszej należy więc ustalić kto umieścił reklamę, bowiem jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 7 maja 2001r. /II SA1185/00, LEX nr 53362/ "kara pieniężna pobierana jest za umieszczanie reklam, a nie za czerpanie z nich korzyści". Ponieważ ta kwestia nie została wyjaśniona, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na mocy art. 145 § 1 p.1 lit.c Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.1 p.1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz. 1058 z późn. zmianami/