II SA 4562/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie: Sędzia WSA (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. C. na Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Minister Infrastruktury działając podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 3, poz. 1071, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. C. od "decyzji" Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego w sprawie wypadku lotniczego z dnia [...] kwietnia 2002 r. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] uznał niedopuszczalność odwołania. Minister Infrastruktury ustalił, że w dniu [...] kwietnia 2002 r. Główny inspektor Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję w sprawie wypadku lotniczego nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w związku z wynikami badań Głównej Komisji Badania Wypadków Lotniczych zawartymi w uchwale z dnia [...] marca 2002 r. dotyczącej wypadku lotniczego na samolocie [...] ([...]) pilotowanego przez pilota samolotowego II klasy J. C. W związku z ustaleniami Komisji oraz na podstawie przepisów § 23 pkt. 3, § 25 pkt. 2 oraz § 27 zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 24 czerwca 1964 r. w sprawie badania wypadków statków powietrznych (M. P. Nr 44, poz. 210), Główny Inspektor Lotnictwa Cywilnego zaliczył wypadek do grupy przyczynowej "nieprzestrzeganie przepisów". Odwołanie od powyższej decyzji Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego w sprawie wypadku lotniczego nr [...] organ odwoławczy - Minister Infrastruktury pozostawił bez rozpoznania. Skarżący zwrócił się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o rozpatrzenie odwołania od decyzji Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego w sprawie wypadku lotniczego nr [...]. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] wyjaśnił, że odwołanie od decyzji Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego w sprawie wypadku lotniczego nr [...] nie może zostać rozpatrzone z uwagi na to, że wyżej wymieniona decyzja nie jest decyzją administracyjną. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem i pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury o wydanie postanowienia - stosownie do przepisu art. 134 k.p.a. - o niedopuszczalności odwołania. Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. (Nr [...]) wskazując, że przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.". Wskazał, że odwołanie przysługuje od decyzji i jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno -techniczną. Minister wskazał, że pismo Głównego Inspektora Lotnictw Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2002 r., Nr [...] (zatytułowane jako "decyzja"), nie jest decyzją administracyjną. "Decyzja" ta powtarza ustalenia poczynione przez Główną Komisję Badania Wypadków Lotniczych w toku badania wypadku lotniczego i została "wydana" w oparciu o te ustalenia, w celu określenia grupy przyczynowej wypadku lotniczego. Zdaniem Mmistra przepisy obowiązującej do dnia 17 listopada 2002 r. ustawy z dnia 31 maja 1962 r. -Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 32, poz. 153 ze zm.) nie przewidują rozstrzygania o okolicznościach i przyczynach wypadku lotniczego w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Ministra właściwość sajdów powszechnych w tych sprawach wyłącza możliwość wyjaśniania i ustalania przyczyn wypadku lotniczego w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 50 ust. 2 Prawa lotniczego upoważniający właściwego ministra do wydania aktu wykonawczego określającego organy właściwe do przeprowadzania badań okoliczności i przyczyn wypadków lotniczych, nie może być interpretowany w ten sposób, że w sprawie badania okoliczności i przyczyn wypadku lotniczego mogą być wydawane rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. Badanie bowiem, o którym mowa w tym przepisie, jest jedynie wyjaśnianiem stanu faktycznego. Jego celem więc jest dostarczenie wiedzy o zdarzeniu, które miało miejsce w przeszłości. Biorąc powyższe pod uwagę organ orzekł jak w zaskarżonym postanowieniu. Skargę na postanowienie organu wniósł skarżący wnosząc o uchylenie postanowienia. Podnosił, że stanowisko organu nie uznającego decyzji Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie wypadku lotniczego nr [...] za decyzję administracyjną jest błędne. Wskazywał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie wypadku lotniczego nr [...] spełnia warunki decyzji i wywołała skutki prawne jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji a zatem winna być uznana za decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ podnosił, iż wyżej cytowane pismo z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz jedynie powtarza ustalenia Głównej Komisji Badania Wypadków Lotniczych poczynione w toku badania wypadku lotniczego. Pismo określone jako "decyzja" zostało "wydane" w oparciu o te ustalenia, w celu określenia grupy przyczynowej wypadku lotniczego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, iż to pismo tytułowane jako "decyzja" nie jest decyzją administracyjną. Zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że pismo Głównego Inspektora Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie wypadku lotniczego nr [...]. jest swoistym "aktem wiedzy" (por.OSP 1994/1/16 -t.l). Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyżej powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarówno przepisy ustawy z 31 maja 1962 r. - Prawo lotnicze, jak i wydanego na jej podstawie zarządzenia Ministra Komunikacji z 24 czerwca 1964 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 153 ze zm.) w sprawie badania Sygn.akt 6 II SA 4562/03 wypadków statków powietrznych nie zawierają zwrotów, które pozwalałyby zakwalifikować stanowisko co do przyczyn i okoliczności wypadku lotniczego za decyzję administracyjną (por. post. NSA z 27 lutego 1991 r., sygn. akt.II SA 84/91, pub. ONSA 1992/3-4/56). Zgodnie z przepisem art. 50 ust.2. Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw zdrowia, określa, w drodze rozporządzenia, m.in. organy upoważnione do przeprowadzania badań okoliczności i przyczyn wypadków lotniczych oraz zadania i tryb postępowania tych organów. Używane w powołanych przepisach określenia: "przeprowadzanie badań okoliczności i przyczyn wypadków lotniczych" (art. 50 ust. 2 ustawy), "badanie wypadków lotniczych" (§ 3, 11, 12 ust. 3, § 13 ust. 2, § 14 zarządzenia) wyraźnie wskazują, że chodzi tu o czynności zmierzające do ustalenia (poznania) faktów związanych z wypadkiem lotniczym. Ich celem więc jest dostarczenie wiedzy o zdarzeniu, które miało miejsce w przeszłości. W myśl § 23 ust. 1, § 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 zarządzenia, z przeprowadzonych badań właściwa komisja sporządza protokół badania wypadku lotniczego, do którego załącza się odpowiednie dokumenty. Zgodnie z § 27 powołanego zarządzenia Minister Komunikacji na podstawie wyników badań przeprowadzonych przez [...] i [...] oraz przez właściciela (użytkownika) statku powietrznego wydaje decyzje, zarządzenia i zlecenia powypadkowe. Badając, czy czynność organu administracji publicznej, od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną analizować należy nie tylko poprzez samą nazwę nadaną przez organ lub inne elementy sugerujące wydanie decyzji administracyjnej ale należy także uwzględnić czy stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach. Zdaniem Sądu z powodów podanych powyżej pismo z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie zawiera rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach a ma jedynie na celu dostarczenie wiedzy o zdarzeniu, które miało miejsce w przeszłości. W ocenie Sądu badanie prawidłowości ustaleń faktycznych i innych dokonanych w tym piśmie jak i w toku całego postępowania będzie możliwe w postępowaniu w sprawie cofnięcia licencji pilota samolotowego i innych uprawnień, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2002 r. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest nie dopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej - "aktu wiedzy" tak jak w tym przypadku (§ 23 ust.. 1, § 25 ust. 1 i § 26 ust. 1 powołanego zarządzenia - protokół badania wypadku lotniczego). Tak więc, gdy podmiot złoży żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, to, zgodnie przepisem ait. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) uznać należy niedopuszczalność odwołania (por.Wyrok NSA z 7 lipca 1992r. Ośr.Zam. w Gdańsku, sygn.akt.SA/GD 746/92/S). W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania, nie naruszył prawa i z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.