II SA 4567/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie : Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1.stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. wydaną na podstawie art. 128 ust. 1 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 27, poz. 96 ze zm., zwanej dalej p.g.g.), w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – o zmianie ustawy p.g.g. (Dz. U. nr 110, poz. 1190) oraz art. 104 k.p.a., Starosta Powiatu S. wymierzył J.Z. karę 23040,00 zł, za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji ze złoża zlokalizowanego na działce nr [...] położonej we wsi S., gm. N., stanowiącej jego własność. Starosta zobowiązał J. Z. do zapłaty wymienionej kwoty na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (9216 zł, tj. 40 % kary) i Urzędu Gminy w N. (13824,00 zł, tj. 60 % kary). W uzasadnieniu decyzji ustalono ilość wydobytej kopaliny na ok. 1920 ton. Wydobycie miało miejsce w latach 1999 – 2000. Cenę jednostkową kopaliny określono ,,w wyniku uśrednienia uzyskanych cen" na rynku lokalnym na 6 zł za tonę i tę kwotę przyjęto jako podstawę do obliczenia wartości kopaliny, tj. 1920 ton × 6 zł = 11520 zł, a następnie do obliczenia kary, którą wymierzono stosownie do art. 128 p.g.g. w wysokości dwukrotnej wartości wydobytej kopaliny, tj. 1152,00 zł × 2 = 23040,00 zł. Sposób zapłaty ustalono w oparciu o przepis art. 86 ustawy p.g.g. Starosta poinformował też stronę o prawie wniesienia odwołania od powyższej decyzji do Wojewody M. J.Z. wniósł odwołanie do Wojewody, w którym sprzeciwiając się podjętemu rozstrzygnięciu podniósł w szczególności, że wydobytą ze swojej działki kopalinę zużył na osuszanie terenu pod budowę domu i na samą budowę. Część kopaliny oddał córce na remont domu i budynków gospodarczych, udostępniał też bezpłatnie kopalinę na budowę parkanu przed miejscowym kościołem oraz na budowę remizy strażackiej i szkoły. W wyniku rozpatrzenia w/w odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2003 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r. Podzielając zasadność ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewoda podkreślił konieczność posiadania koncesji na wydobywanie kopalin (art. 15 p.g.g.), obowiązek organu koncesyjnego wymierzenia kary za bezkoncesyjne wydobycie (art. 128 ust. 1 p.g.g.), przy czym nie ma znaczenia, czy eksploatacja była przedmiotem działalności gospodarczej czy nie. J.Z. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Powtórzył argumentację w/w odwołania, a to że kopalinę (piasek) zużył na potrzeby własne i rodziny, jak również przekazywał kopalinę jako darowiznę na rzecz kościoła, straży pożarnej i szkoły. Nie czerpał z tego korzyści majątkowych. Z treści skargi wynika, że nie zgadza się z decyzją. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że stosownie do art. 15 pkt 2 p.g.g. obowiązującego do 31 grudnia 2001 r., wydobywanie kopalin wymagało uzyskania koncesji. Ustawodawca nie zwolnił z obowiązku posiadania koncesji podmiotu wydobywającego kopalinę na cele własne czy społeczne. Zatem organ zgodnie z art. 128 ust. 1 p.g.g. obowiązany był wymierzyć karę za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: - ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.). Skarga analizowana według powyższych kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, podlega uwzględnieniu, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż te, na które powołał się skarżący. Przede wszystkim Wojewoda M. wydając w sprawie zaskarżoną decyzję z [...] września 2003 r., nie rozważył problematyki swojej właściwości do rozpoznania tej sprawy w instancji odwoławczej. Wprawdzie w sentencji decyzji Wojewoda nie wymienił (poza art. 138 § 1 k.p.a.) przepisu kompetencyjnego do działania w sprawie, jednak w kontekście całokształtu jej okoliczności i uregulowań p.g.g., należy sądzić, że właściwość instancyjną wywiódł z art. 103 a) ust. 4 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że w rozumieniu k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach, o których mowa w ust. 3 tego przepisu (chodzi o wynikające z przepisów ustawy zadania starostów, które są zadaniami z zakresu administracji rządowej), jest wojewoda. Jednak przepis ten dodany do p.g.g. przez art. 1 pkt 69 w/w ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. zmieniającej p.g.g. z dniem 1 stycznia 2002 r., obowiązuje od tej właśnie daty i nie ma w sprawie zastosowania, a to ze względu na treść art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną albo prawomocnym orzeczeniem sądu, stosuje się przepisy ustawy (ust. 1), natomiast do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy, oraz ich egzekucji stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Zatem w ust. 1 wymienionego przepisu wypowiedziano zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy, czyli p.g.g. w brzmieniu nadanym mu nowelą z dnia 27 lipca 2001 r. – w razie niewydania jeszcze prawomocnego orzeczenia sądu bądź decyzji ostatecznej, natomiast w ust. 2 uczyniono wyjątek od tej reguły dla spraw dotyczących opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych. W tym przypadku bowiem, w sprawach opłat i kar należnych do końca 2001 r. należy stosować przepisy dotychczasowe. W zakresie kar będzie to więc art. 128 p.g.g. skreślony z dniem 1 stycznia 2002 r. w/w ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy (...), który stanowił podstawę do wymierzenia przez Starostę kary w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz pozostałe przepisy p.g.g. w brzmieniu tej ustawy sprzed tej zmiany. W sprawie, fakt bezkoncesyjnego wydobycia kopaliny przez skarżącego jest okolicznością bezsporną. Spór dotyczy prawnych konsekwencji tego wydobycia. Z uwagi jednak na to, że wydobycie to miało miejsce w latach 1999 – 2000 należy je oceniać wg przepisów p.g.g. w brzmieniu poprzedzającym omawianą zmianę ustawy z dniem 1 stycznia 2002 r., czyli według przepisów dotychczasowych w rozumieniu w/w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy (...). Stosowanie przepisów dotychczasowych w tym zakresie odnosi się do wszystkich przepisów ustawy - materialnoprawnych i procesowych. Oznacza to, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącego od pierwszoinstancyjnej decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r. nakładającej karę pieniężną należną za okres sprzed wejścia w życie zmienionego p.g.g. (na podstawie art. 128 ust. 1 i 4 pkt 1 p.g.g. w brzmieniu sprzed zmiany), jest odpowiednie samorządowe kolegium odwoławcze. W świetle bowiem przepisów art. 101 pkt 3 i art. 103 ust. 1 p.g.g. w brzmieniu przepisów tej ustawy sprzed zmiany, organami administracji geologicznej są starostowie (art. 101 pkt 3), którzy działają jako organy pierwszej instancji w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej, o ile nie zostały one zastrzeżone dla wojewodów lub ministra właściwego do spraw środowiska (art. 103 ust. 1). Podkreślenia wymaga, że wcześniejsze wątpliwości na tle tych przepisów, a mianowicie do kogo przysługuje odwołanie od decyzji starosty, rozstrzyga art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.). Stosownie do tego przepisu od decyzji starosty wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skoro przepis szczególny p.g.g. w brzmieniu przepisów tej ustawy sprzed zmiany z dnia 1 stycznia 2002 r. nie wskazywał innego organu odwoławczego (obecnie po zmianie czyni to cytowany art. 103 a) ust. 4 ustawy, przewidując właściwość wojewody w tym względzie), to właściwość odwoławcza przysługuje kolegium. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 1707/02, który rozstrzygając spór kompetencyjny między samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą w podobnej sprawie, wskazał kolegium jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty ,,w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobycie piasku bez wymaganej koncesji" obejmujące okres ,,wcześniejszy od dnia 1 stycznia 2002 r. kiedy to weszły w życie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze.". W tych warunkach, skoro stosownie do w/w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy (...), w sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, jako że dotyczy ona kary pieniężnej za bezkoncesyjne wydobycie kopaliny w okresie poprzedzającym zmianę ustawy, właściwym do rozpatrzenia odwołania od w/w decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2002 r. jest – jak już wskazano – odpowiednie samorządowe kolegium odwoławcze, któremu Wojewoda powinien przekazać odwołanie jako organowi właściwemu. Wojewoda nie był natomiast uprawniony do rozpatrzenia tego odwołania, gdyż czynność ta wykraczała poza jego właściwość instancyjną. K.p.a. nie wymienia właściwości instancyjnej, traktując ustalenie organu właściwego ze względu na jego usytuowanie w hierarchii organów raczej jako element właściwości rzeczowej (por. ,,Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne" pod red. M. Wierzbowskiego, 5 wydanie C.H. Beck, Warszawa 2001 str. 37 – 38). W świetle art. 19 i 20 k.p.a. organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej, którą ustala się wg przepisów o zakresie ich działania. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W świetle powyższego, zważywszy na fakt wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej (rzeczowej), Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność tej decyzji. W następstwie niniejszego wyroku sprawa wraca na etap postępowania odwoławczego, to znaczy wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji aktualne pozostaje odwołanie skarżącego od decyzji Starosty, które rozpozna właściwy organ. Na obecnym etapie sprawy Sąd nie zajmuje merytorycznego stanowiska wobec zarzutów skargi, albowiem nie może w ten sposób niejako uprzedzać treści decyzji ostatecznej, którą podejmie uprawniony organ (właściwe samorządowe kolegium odwoławcze). Odnośnie dalszego postępowania wskazać należy jedynie na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznoprawnych tej sprawy, bacząc w szczególności na treść art. 15 p.g.g., który to przepis w brzmieniu ustawy przed omawianą wyżej zmianą ustawy z dniem 1 stycznia 2002r. stanowił, iż koncesji wymaga m.in. wydobywanie kopalin ze złóż. Po zmianie ustawy przewiduje natomiast, że ,,koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie (...)" m.in. wydobywania kopalin ze złóż. Mając to wszystko na uwadze, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.