II SA 4570/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Asesor WSA Joanna Kube, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Antoni Jasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca oddala skargę. W dniu 26 sierpnia 2003r. Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. złożyła kierowany do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca - Z. H. - obywatelkę [...], w charakterze Członka Zarządu. W dniu [...] września 2003r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] odmówił Spółce udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez Z. H. Powołując się na art. 50 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.: Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. z 2001r. Nr 153, poz. 1766) Wojewoda [...] podał, że decyzja w sprawie udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca zostaje wydana po uwzględnieniu sytuacji na lokalnym rynku pracy i kryteriów wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców. Zgodnie z zapisem pkt 1 akapit 1-2 ustalonych przez Wojewodę [...] Kryteriów wydawania na obszarze województwa [...] przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców nie posiadających zezwolenia na osiedlenie się ani statusu uchodźcy w Rzeczpospolitej Polskiej, celem polityki prowadzonej w tej materii jest stworzenie możliwości napływu wysoko wykwalifikowanej kadry pracowniczej, której brak na lokalnym rynku pracy oraz tworzenie możliwości ich zatrudnienia u tych pracodawców, których działalność przyczynia się do wzrostu inwestycji, transferu nowych technologii i tworzenia nowych miejsc pracy. Wojewoda wskazał, iż Spółka [...] Sp. z o.o. zajmująca się działalnością handlową, nie tworzy nowych miejsc pracy i nie spełnia żadnego z warunków zapisanych w Kryteriach. W wyniku analizy dokumentów załączonych do złożonego wniosku stwierdzono, iż Spółka, nie zatrudniając żadnego pracownika prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 1999r., a jej głównym przedmiotem działalności jest sprzedaż hurtowa [...]. Zawarte we wniosku deklaracje o zamiarze rozwoju działalności Spółki i zatrudnienia pracowników nie mogą stanowić, zdaniem Wojewody, podstawy do udzielenia przyrzeczenia, gdyż w ciągu czterech lat istnienia na terytorium RP jej działalność nie przyniosła żadnych pozytywnych efektów dla lokalnego rynku pracy i rozwoju gospodarczego regionu. Wojewoda [...] dodał ponadto, że podjęte przez kontrolerów legalności zatrudnienia postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustaleń wskazujących, iż figurująca w rejestrze handlowym informacja o siedzibie Spółki jest niezgodna z rzeczywistym stanem faktycznym, albowiem nieruchomość przy ul. [...] pozostaje niezamieszkana i, co podkreślił, nie jest przedmiotem umowy najmu, której stroną byłaby Spółka [...] Sp. z o.o. Uznał więc, że Spółka nie funkcjonuje pod wskazanym adresem. Organ skonstatował, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku pracodawcy o udzielenie przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez Z. H. Decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem odwołania Z. H. skierowanego do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. W odwołaniu zarzucono rażące naruszenie prawa polegające na pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w toku postępowania; niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, co winno skutkować nieważnością decyzji z mocy samego prawa; sprzeczność ustaleń z faktami, gdyż Spółka nie ubiegała się o uzyskanie przyrzeczenia na pracę, lecz o zgodę na wykonywanie pracy przez cudzoziemca w charakterze Członka Zarządu w Spółce, której odwołujący jest współwłaścicielem; pominięciu aspektów politycznych, ekonomicznych i ludnościowych zatrudnienia cudzoziemca. Z. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia sprawy i wysłuchania zainteresowanej, sprawdzenia uczynionych nakładów na Spółkę (podwyższenie kapitału) i lokal mieszkalny, który zakupiła wraz z mężem w O. oraz zapoznania się z ostatnimi dokumentami, które świadczą, że skarżąca i jej mąż poważnie traktują związek z Polską na stałe. Ponadto poinformowała organ, że po uzyskaniu zgody MSWiA zamierza nabyć nieruchomość z gruntem. Podkreśliła, że dysponuje znacznym kapitałem, dobrze zna język polski w mowie i piśmie. Nie znając jednak prawa polskiego miała trudności w organizowaniu Spółki. Zleciła więc jej tworzenie polskiemu adwokatowi, który zlecenie wykonał tylko częściowo i znalazł miejsce na siedzibę Spółki, jak się wyraziła, "tam gdzie nikogo nie ma". Przyznała, że po utworzeniu Spółki jej działalność napotykała na trudności, ale w przyszłości przyniesie dla Polski konkretne, wymierne korzyści, skoro już przynosi w postaci opłat dla notariusza, pośredników w obrocie nieruchomościami, opłat od czynności cywilnoprawnych itp. Podkreśliła, iż odmowa wyrażenia zgody na zatrudnienie uniemożliwia jej prowadzenie legalnie zarejestrowanej firmy i czyni procedurę zatrudniania cudzoziemców niezrozumiałą w obliczu prawa międzynarodowego, zwłaszcza w aspekcie politycznym, ekonomicznym, ludnościowym i społecznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez Z. H. Powołując się na ustawę z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 5140) MGPiPS wyjaśnił, że od dnia 1 stycznia 2002r. zmienił się status prawny cudzoziemców pełniących w spółkach funkcje statutowe członków zarządu. Od cudzoziemców mających pełnić te funkcje wymagane jest zezwolenie na pracę. Cudzoziemcy pełniący funkcje członków zarządu wcześniej mogli, zgodnie z § 2 pkt 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. Nr 153, poz. 1765), pełnić je do 31 marca 2002r. bez konieczności posiadania zezwoleń. Wskazał, że Z. H. od dnia 1 kwietnia 2002r. pełniła funkcję Członka Zarządu w Spółce [...] Sp. z o.o. nie posiadając zezwolenia na wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. z 2001r. Nr 153, poz. 1766), wojewoda wydaje decyzję o odmowie udzielenia przyrzeczenia, gdy pracodawca wnioskuje o wydanie przyrzeczenia dla cudzoziemca, który wcześniej naruszył przepisy obowiązujące w RP. Pełnienie przez Z. H. funkcji Członka Zarządu po dniu 31 marca 2002r. bez zezwolenia jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Organ podkreślił, że nieznajomość przepisów prawa nie usprawiedliwia ich naruszania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że dotyczą one spraw związanych z pobytem cudzoziemca i jego rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie są związane bezpośrednio z przedmiotem odwołania. Zwrócono również uwagę, że cudzoziemiec nie musi legitymować się zezwoleniem na wykonywanie pracy w Polsce wówczas, gdy jego stałe miejsce pobytu znajduje się za granicą, a on wykonuje pracę na terytorium RP tylko 30 dni w roku kalendarzowym. W dniu 5 grudnia 2003r. Z. H. złożyła na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu, oprócz argumentów zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, podniosła kwestię rażącego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców, albowiem Spółkę utworzyła w 1999r., tj. w czasie, kiedy przepisy prawa nie wymagały zezwolenia, tym samym korzysta z ochrony praw nabytych uprzednio. Zarzuciła również naruszenie art. 140 w związku z art. 251 Kodeksu cywilnego poprzez uniemożliwienie korzystania z własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w O., który zakupiła wraz z mężem z przeznaczeniem na siedzibę Spółki i częściowo na lokal mieszkalny; naruszenie przepisów prawa pracy i Kodeksu spółek handlowych poprzez traktowanie członka zarządu spółki i jednocześnie jej współwłaściciela tak, jak pracownika. Wskazała także, że od 1999r. nie prowadziła działalności, gdyż zajmowała się zakupem lokalu na siedzibę Spółki, podwyższeniem jej kapitału, modernizacją lokalu, a więc nie mogła naruszyć obowiązujących przepisów prawa. Zażądała dokonania oceny zgodności z prawem wydanych przez organy rozstrzygnięć, zwłaszcza w aspekcie ochrony praw nabytych i dokonania wykładni słów "pełnić funkcję członka zarządu". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej albo o stwierdzenie ich nieważności. Na dzień 8 grudnia 1999r. skarżąca figurowała w rejestrze handlowym w rubryce określającej osoby reprezentujące Spółkę jako Członek Zarządu. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne zawarte w jego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż w związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Podstawę materialnoprawną wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji stanowi art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.: Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.). W dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] września 2003r.) art. 50 ust. 1 miał następujące brzmienie: "Cudzoziemiec może wykonywać pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pracę wydane przez wojewodę właściwego ze względu na siedzibę pracodawcy. Z obowiązku tego są zwolnieni cudzoziemcy posiadający zezwolenie na osiedlenie się lub status uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej". Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 tej ustawy warunkiem wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pracę jest wcześniejsze uzyskanie przez pracodawcę przyrzeczenia i uzyskanie przez cudzoziemca odpowiedniej wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku gdy cudzoziemiec posiada odpowiednią wizę lub zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wojewoda wydaje decyzję w sprawie zezwolenia na pracę. Przepisy ust. 4-8 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Przyrzeczenie wydaje pracodawcy wojewoda, uwzględniając sytuację na lokalnym rynku pracy oraz kryteria, o których mowa w art. 6c ust. 1 pkt 3. Przyrzeczenie i zezwolenie na pracę są wydawane na czas oznaczony dla określonego cudzoziemca i pracodawcy, na określone stanowisko lub rodzaj wykonywanej pracy (ust. 8). Przyrzeczenie jest swego rodzaju promesą udzielaną w sytuacji oczekiwania na możliwość wydania zezwolenia. Wymóg posiadania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemców pełniących funkcje w zarządach organów osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą istnieje od dnia 1 stycznia 2002r., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. Nr 153, poz. 1765). Przepisy obowiązujące do tej daty nie nakładały obowiązku posiadania zezwolenia na pracę cudzoziemca pełniącego funkcję statutową w spółce, jednakże z zastrzeżeniem, że zezwolenie to nie jest wymagane do czasu otrzymania decyzji wojewody, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2002r. (§ 2 pkt 14 rozporządzenia). Data 31 marca 2002r. jest więc datą końcową, od której każdy cudzoziemiec pełniący statutową funkcję w zarządach organów osób prawnych powinien legitymować się stosownym zezwoleniem na wykonywanie legalnej pracy. W tym miejscu stwierdzić należy, że wykonywanie pracy przez cudzoziemca oznacza zatrudnienie, wykonywanie innej pracy zarobkowej lub pełnienie funkcji w zarządach osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą (art. 2 ust. 1 pkt 22a ustawy). Zatem obowiązkiem posiadania zezwolenia na zatrudnienie objęci są cudzoziemcy będący członkami zarządów spółek, którzy zostają zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, umowy menedżerskiej czy umowy zlecenia, jak również ci, których stosunek członkostwa w zarządzie powstał z mocy aktu powołania spółki, bez nawiązania jakiejkolwiek formalnej umowy o sprawowanie zarządu czy pełnienie funkcji. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców (Dz. U. z 2001r. Nr 153, poz. 1766), wojewoda wydaje decyzję o odmowie udzielenia przyrzeczenia, gdy pracodawca wnioskuje o wydanie przyrzeczenia dla cudzoziemca, który wcześniej naruszył przepisy obowiązujące w RP. Pełnienie przez Z. H. funkcji Członka Zarządu po dniu 31 marca 2002r. bez zezwolenia stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Przywołanie tego przepisu w zaskarżonej decyzji jest nie tylko trafne, ale w pełni uzasadnione. Chociaż Spółka [...] Sp. z o.o. powstała w 1999r. i pracująca dla niej Z. H. wówczas nie miała obowiązku posiadania zezwolenia na zatrudnienie, to jednak z dniem 1 kwietnia 2002r. musiała się takim legitymować. Wniosek o wydanie zezwolenia został złożony dopiero w dniu 26 sierpnia 2003r. Zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie, że skarżąca korzysta w takiej sytuacji z ochrony praw nabytych. Zarzut taki mógłby się pojawić, gdyby § 2 pkt 14 przywołanego rozporządzenia nie określał daty, do której cudzoziemcy - członkowie zarządów spółek mogą bez zezwolenia pełnić swe funkcje, i gdyby z łamaniem zasady nieretroakcji ustawodawca pozbawił te osoby praw, które uprzednio im przyznał. Tymczasem w niniejszej sytuacji mamy do czynienia z istnieniem regulacji przejściowej. Zarzut łamania praw nabytych jest również z innego punktu widzenia nieuzasadniony. Jeśli skarżąca twierdzi, że od 1999r. nie prowadziła działalności ("nastąpiła zwłoka w prowadzeniu własnej firmy"), a zaczyna ją prowadzić obecnie, to w konsekwencji nie mogła nabyć jakichkolwiek praw, na które się powołuje. Według odpisu z rejestru handlowego, w dniu 8 grudnia 1999r. skarżąca figuruje jednak w rubryce określającej osoby reprezentujące Spółkę jako Członek Zarządu, a bezpośrednio przed wydaniem decyzji Wojewoda [...] wykazał, że Spółka nikogo nie zatrudnia i brak jest wyników jej funkcjonowania. Organ I instancji zasadnie więc przyjął, że działalność prowadzona przez Spółkę nie przyniosła żadnych pozytywnych efektów dla lokalnego rynku pracy i rozwoju gospodarczego regionu. Twierdzenia i zarzuty skarżącej są pełne sprzeczności i pozbawione merytorycznych argumentów. Skoro istniały faktyczne, przejściowe przeszkody w prowadzeniu działalności przez Spółkę, należało wówczas rozważyć możliwość ewentualnego jej zawieszenia. Powyższe kwestie wiążą się z wyłonioną w toku postępowania administracyjnego sprawą adresu siedziby Spółki [...] Sp. z o.o. Wątpliwości wokół tego, czy ujawniony w rejestrze handlowym adres siedziby Spółki jest zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, pogłębiają stwierdzenia samej skarżącej, która podaje, że "miejsce wskazane do rejestru jest martwe i dlatego nastąpiła zwłoka w prowadzeniu własnej firmy". Takie postępowanie skarżącej narusza istniejące domniemanie prawdziwości danych ujawnionych w rejestrze. Pewność obrotu gospodarczego wymaga, by podmioty biorące w nim udział wywiązywały się z obowiązków nałożonych na nie przepisami bezwzględnie obowiązującego prawa. Zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest w obliczu takich faktów zupełnie chybiony. Posługiwanie się fałszywym adresem podważa wiarygodność pracodawcy ubiegającego się o zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca. Również powoływanie się na błędy ustanowionego w sprawie pełnomocnika jest niczym nieuzasadnione, albowiem czynności zdziałane przez niego wywierają bezpośredni skutek w sferze praw i obowiązków mocodawcy. Pozostałe zarzuty skarżącej nie mają bezpośredniego związku z meritum sprawy, lecz stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej polemiki z prawidłowymi ustaleniami organów. Sąd uznał za niecelowe ustosunkowywanie się do nich. Konkludując warto podkreślić, że organy zatrudnienia odmawiając udzielenia przyrzeczenia wydania zezwolenia na zatrudnienie Z. H. nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 cytowanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.