II SA 4585/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz, Sędziowie : Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.), Asesor WSA Piotr Borowiecki, , Protokolant: Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004 r. sprawy ze skargi "K." Spółka z o.o. w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (SWiA) udzielił "K." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w K. koncesji nr [...] z [...] listopada 2000r. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej stałej lub doraźnej, polegającej na stałym dozorze sygnałów przesyłanych, gromadzonych i przetwarzanych w elektronicznych urządzeniach i systemach alarmowych oraz polegającej na konwojowaniu wartości pieniężnych i przedmiotów wartościowych lub niebezpiecznych. Decyzją z [...] lutego 2003r. Minister SWiA zmienił powyższą koncesję w zakresie nazwy koncesjonariusza i jego reprezentacji przez wpisanie w to miejsce "K." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K., zwanej dalej Spółką oraz wymienienie członków zarządu i prokurentów. Stosownie do tej zmiany w skład Zarządu weszli: prezes – K. Z. legitymujący się licencją pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia oraz wiceprezes A. R. Jako prokurenci wymienieni zostali: R. J. i R. G. Decyzją z [...] września 2003r. podjętą na podstawie przepisów art. 16 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. nr 114, poz. 740 ze zm.) Minister SWiA cofnął Spółce powyższą koncesję nr [...] z [...] listopada 2000r. (z w/w zmianą z [...] lutego 2003r.), a następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] października 2003r., decyzję tę utrzymał w mocy. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legło ustalenie – oparte na informacjach Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i Prokuratury Okręgowej w [...] o prowadzonym śledztwie i przedstawieniu dnia [...] marca 2003r. A. R. wiceprezesowi Zarządu Spółki od [...] lutego 2001r, K. J. członkowi Zarządu Spółki od 28 lutego 2001r., a następnie od [...] lipca 2002r. prokurentowi Spółki, oraz B. J. wiceprezesowi Zarządu Spółki od [...] lutego 2001r., zarzutów popełnienia w okresie od jesieni 1994r. do stycznia 2000r. przestępstw z art. 258 i 282 k.k., art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. nr 75, poz. 468 ze zm.) w zw. z art. 65, 263 § 2 i 245 k.k., polegających m.in. na udziale w zorganizowanej grupie przestępczej o charakterze zbrojnym, mających na celu dokonywanie wymuszeń rozbójniczych. Wobec w/w osób Sąd Rejonowy w [...] zastosował środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania. Nadto, w toku postępowania odwoławczego Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z [...] października 2003r., poinformował o przedstawieniu [...] października 2003r., w ramach w/w sprawy karnej, zarzutów K. Z. prezesowi Zarządu Spółki, podejrzanemu o popełnienie przestępstw z art. 191 § 1i 2 k.k. w zw. z art. 50 w/w ustawy o ochronie osób i mienia (tj. przeciwko wolności oraz przekroczenie uprawnień przy wykonywaniu zadań z zakresu ochrony osób i mienia), jak również z art. 286 § 1 k.k. (przestępstwo przeciwko mieniu). Wobec K. Z. zastosowano środek zapobiegawczy w postaci dozoru policyjnego. Według organu, kierowanie przez w/w osoby Spółką prowadzącą koncesjonowaną działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia stwarza zagrożenie bezpieczeństwa i dóbr obywateli i zgodnie z w/w art. 22 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy jest podstawą cofnięcia koncesji. Na straży przestrzegania prawa nie może stać podmiot gospodarczy niedający gwarancji zgodnego z prawem prowadzenia działalności, którego kierownictwo obciążone zostało podejrzeniem prowadzenia zorganizowanej działalności przestępczej o charakterze zbrojnym oraz wprowadzania do obrotu środków odurzających. W ten sposób Spółka utraciła wiarygodność. Od podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia wymagane są szczególne kwalifikacje i wysoki poziom wiarygodności. Podmiot, w którego zarządzie zasiadały osoby, którym przedstawiono zarzuty popełnienia w/w przestępstw, stosując wobec nich tymczasowe aresztowanie, nie posiada kwalifikacji do wykonywania zadań w tym obszarze życia społecznego i gospodarczego. W konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że z obrotu gospodarczego "należy wyeliminować podmiot gospodarczy, którego prezes, członkowie zarządu i prokurent podejrzani są o popełnienie przestępstw kryminalnych(...)", gdyż nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania działalności "w wyręczeniu Państwa w takiej sferze jak ochrona osób i mienia". Zdaniem organu zachodzi związek przyczynowy między przeszłą, obecną i przyszłą działalnością Spółki, a stanem bezpieczeństwa Państwa i obywateli. Nie ma przy tym znaczenia, że zarzucone przestępstwa zostały ujawnione dopiero po rozpoczęciu przez Spółkę działalności. Stosownie do wymogu przewidzianego art. 16 w/w ustawy o ochronie osób i mienia, zamiar cofnięcia koncesji został zaopiniowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który postanowieniem z [...] maja 2003r. wydał pozytywną opinię w tym zakresie, zaś Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] lipca 2003r. postanowienie to utrzymał w mocy. W postanowieniach tych podkreślono, że w/w zarzuty popełnienia przestępstw przez członków Zarządu Spółki nie pozwalają wydać pozytywnej opinii o prowadzeniu przez tę Spółkę działalności w zakresie ochrony osób i mienia. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, w decyzji organ "odniósł się do spraw istotnych, lecz niezwiązanych ze Spółką i prowadzeniem przez nią działalności w oparciu o otrzymaną koncesję (...)". Opisane w decyzji sprawy i zarzuty dotyczą osób fizycznych i nie mają związku z działaniem w Spółce. Dotyczą bowiem okresu sprzed powstania Spółki. Spółka nie ma obowiązku znać materiałów operacyjnych Policji, zaś "wykonując ruchy personalne (...) dysponowała czystymi zapytaniami o karalność i posiadała pozytywną opinię Komendanta Wojewódzkiego Policji o poszczególnych osobach (...)". Żadna z nich "nie posiadała sądowego zakazu zasiadania w statutowych organach spółek prawa handlowego". Organ koncesyjny "uczepił się tych spraw, pomimo braku zakończenia śledztwa(...)" przeciwko w/w osobom i zakończenia spraw prawomocnymi wyrokami skazującymi. Spółka nie utraciła wiarygodności, gdyż dalej zwracają się do niej kontrahenci, a usługi wykonuje rzetelnie. W ocenie Spółki brak w tej sytuacji podstaw prawnych do cofnięcia w/w koncesji. Przytoczone w uzasadnieniu decyzji zarzuty popełnienia przestępstw przez prezesa Spółki nie dotyczą działu ochrony, jak również nie zapadł odnośnie nich wyrok sądowy. Prezes Spółki "jako doświadczony funkcjonariusz UOP na emeryturze (...)" nie dopuścił się żadnych przestępstw. W decyzji nie przytoczono dowodu mogącego dać podstawę do jej wniosków. Nie wskazano pokrzywdzonych przez Spółkę, czy skarżących się na jej działalność, oraz że stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa i dóbr osobistych obywateli, nie dając rękojmi prawidłowego wykonywania działalności gospodarczej w sferze ochrony osób i mienia. W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: – ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.). Skarga, analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Na bazie poczynionych ustaleń faktycznych Minister SWiA podjął rozstrzygnięcie, które nie narusza prawa. Stosownie do art. 16 w/w ustawy o ochronie osób i mienia Minister SWiA, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofnięcia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. W myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy w brzmieniu jej przepisów na dzień wydania decyzji, koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia cofa się, w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli przedsiębiorca poprzez swoje działanie stwarza zagrożenie interesu gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa albo zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że prowadzenie śledztwa i przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstw w/w osobom ze ścisłego kierownictwa (władz) skarżącej Spółki oraz zastosowanie względem nich środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania, wyczerpuje dyspozycję cytowanego wyżej art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. W szczególności kierowanie przez te osoby Spółką stwarza zagrożenie bezpieczeństwa i dóbr obywateli, stanowiąc podstawę, obligatoryjnego w tym przypadku, cofnięcia koncesji, gdyż na straży przestrzegania prawa nie może stać podmiot gospodarczy nie dający gwarancji zgodnego z prawem prowadzenia działalności w zakresie ochrony osób i mienia. Pogląd taki jest uzasadniony w świetle całokształtu okoliczności faktycznoprawnych tej sprawy. Dodatkowo na rozprawie przed Sądem w dniu 9 listopada br. prezes skarżącej Spółki wskazał na wniesienie w maju i w czerwcu br. aktów oskarżenia przeciwko w/w osobom, jak również przeciwko samemu prezesowi Spółki obciążonemu zarzutami gróźb karalnych i nielegalnego posiadania broni, odpowiednio do Sądu Okręgowego i Sądu Rejonowego w [...]. Zważywszy również na ciężar gatunkowy i skalę postawionych zarzutów (podejrzenie m.in. prowadzenia zorganizowanej działalności przestępczej o charakterze zbrojnym i obrót środkami odurzającymi), należało uznać, że stanowisko organu leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i użyta przezeń argumentacja, której nie ma potrzeby powtarzania w tej części motywów wyroku, mają oparcie w zastosowanym przepisie ustawy. Działalność gospodarcza w zakresie ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, wymagającą zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa i uzasadniającą stosowanie surowych kryteriów oceny w tym zakresie. Podmiot gospodarczy (przedsiębiorca), który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności, uczestniczy w realizacji zadań Państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Kwalifikacje niezbędne do wykonywania usług ochrony osób i mienia obejmują nie tylko możność fizycznego wykonywania oraz organizacji tego typu działalności przez ten podmiot, ale również jego wiarygodność stanowiącą kluczowy element tejże działalności. Chodzi wszak w tej działalności o szczególne uprawnienia podmiotu legitymującego się koncesją udzieloną przez organ (Ministra SWiA), na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że przy takim charakterze koncesji oraz odpowiedzialności organu jej udzielającego, organ ten uprawniony jest cofnąć koncesję w trybie art. 22 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy koncesjonariuszowi, który zatrudniając i posługując się w swojej działalności osobami obciążonymi, jak się później okazało, zarzutami (popartymi aktami oskarżenia) dopuszczenia się przestępstw kryminalnych, nie tylko podważył swoją wiarygodność, ale poprzez swoje działanie stworzył zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli, a więc wartości, których miał chronić. Zdaniem Sądu - zagrożenie, o jakim mowa w tym przepisie, stwarza koncesjonariusz, który m.in. nie jest w stanie dobrać, bądź czyni to nieskutecznie, odpowiedniej obsady kadrowej, a w konsekwencji nie gwarantuje posługiwania się pracownikami o jednoznacznie nienagannej pod każdym względem proweniencji. Dodatkowo, jeżeli zakwestionowane pod tym kątem osoby tworzą ścisłe kierownictwo (władze) Spółki, a niektórymi zarzutami przestępstw obciążono także samego prezesa Spółki, zagrożenie to uzyskało spektakularny wręcz wymiar. Nie ma przy tym znaczenia, że w/w osoby zostały odsunięte od działalności Spółki na skutek tymczasowego aresztowania, aczkolwiek na stanowisku pozostaje jej prezes, gdyż omawiane zagrożenie wynika też z co najmniej wątpliwego i nieskutecznego w swoich konsekwencjach systemu weryfikowania obsady kadrowej Spółki. W/w przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy nakazuje organowi koncesyjnemu cofnięcie koncesji, jeżeli tylko zostaną stwierdzone okoliczności wskazane w tym przepisie. Tego rodzaju odpowiedzialność za złamanie reguł ustalonych dla prowadzenia działalności polegającej na ochronie osób i mienia, nie jest uzależniona od okoliczności subiektywnych dotyczących przedsiębiorcy (od jego winy), przykładowo w zakresie zdobywania informacji w procesie obsady kadrowej Spółki. Sprawą przedsiębiorcy jest bowiem zadbanie o taką organizację prowadzonej działalności, żeby uniknąć jakichkolwiek wątpliwości na jej tle, a już na pewno związanych z zarzutami przestępczej działalności pracowników, którzy tę działalność wykonują. W tym kontekście ma rację organ koncesyjny stwierdzając, że na straży przestrzegania prawa nie może stać podmiot, którego kierownictwo zostało obciążone zarzutami łamania prawa. Mimo że zarzuty te nie zostały dotąd potwierdzone prawomocnymi wyrokami sądowymi, to jednak same w sobie, ze względu chociażby na wzmiankowany już ciężar gatunkowy, podważają wiarygodność Spółki uzasadniając zarzut stwarzania swoim działaniem zagrożenia bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli. Jest w tych warunkach prawidłowe eliminowanie takiego podmiotu z rynku usług ochrony osób i mienia przez cofnięcie mu koncesji. Na rynku tym, który jest rynkiem reglamentowanym i do którego stosuje się surowe kryteria oceny, mogą działać tylko podmioty poza wszelkim podejrzeniem Skoro zarzuty skargi nie podważają ustaleń ani ocen prawnych, na jakich podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie, a Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, należało na podstawie art. 151 p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.