II SA 4676/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2004r. sprawy ze skargi O. P. na z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pienieżnej oddala skargę Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w B. dokonał w dniu [...] maja 2003 r. w H. kontroli przedsiębiorcy przewozowego P. O., zwanego dalej "skarżącym", prowadzącego działalność pod firmą O. W świetle poczynionych ustaleń skarżący prowadził regularne przewozy osób bez wymaganego zezwolenia. Organ kontrolny wszedł m.in. w posiadanie rozkładów jazdy, w tym również powrotne, na trasach H., C., B., B. oraz H., C., B. Sporządzono również fotografie mikrobusów, którymi były wykonywane przewozy osób. Odebrano także oświadczenie pasażerki E. N., korzystającej z przewozu na trasie B. – H.. Oświadczyła, iż zapłaciła za przewóz gotówką, jednakże nie otrzymała biletu, gdyż kierowca go nie wydał, motywując to brakiem kasy fiskalnej. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z dnia [...] czerwca 2003 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 18 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz lp. 2 zał. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999). W świetle art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy wykonywanie prze-wozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga ze-zwolenia wydanego, w zależności od zasięgu przewozów i siedziby lub miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta - na obszar gminy, starostę - na ob-szar wykraczający poza granice jednej gminy, marszałka wojewódz-twa właściwego dla siedziby przedsiębiorcy - na obszar wykraczają-cy poza granice jednego powiatu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 usta-wy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby wła-sne bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób lub rzeczy podle-ga karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł. Stosownie do lp. 2 cytowanego rozporządzenia w sprawie wysokości kar w transporcie drogowym kara pieniężna za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia wynosiła 8.000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zaprzeczył jakoby wykonywał przewozy regularne. Według niego świadczył przewozy okazjonalne, nie wymagające zezwolenia, a to w celu zbadania rynku, m.in. pod kątem utrzymania się na nim. Kursy pojazdu polegały na przewiezieniu grupy osób do miejsca docelowego. Natomiast w drodze powrotnej samochody nie zabierały już pasażerów. Wprawdzie rozkłady jazdy były w posiadaniu kierowców i rozdawano je również klientom, ale czyniono to jedynie w celu zebrania opinii w przedmiocie oferty przewozowej skarżącego. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w pkt 1 uchylono decyzję organu pierwszej instancji, zaś w pkt 2 nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 6000 zł. Według Głównego Inspektora Transportu Drogowego kontrolowany pojazd służył skarżącemu do wykonywania transportu drogowego, w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem przewóz regularny, to publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości oraz z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Według ustaleń tego organu, powołującego się na protokół kontroli, opisane wyżej warunki zostały spełnione. W materiale dowodowym sprawy zabezpieczono rozkłady jazdy, a także ustalono pobieranie od pasażerów opłat za przewóz w wysokości wskazanej w cenniku. Organ nie podzielił wyjaśnień skarżącego ja-koby miało miejsce wykonywanie przez skarżącego przewozów oka-zjonalnych. Zważywszy zaś na zmianę stanu prawnego po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, Główny Inspektor Transportu Drogo-wego nałożył karę pieniężną w kwocie 6000 zł, powołując się na przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Ustawa ta weszła w życie z dniem 28 września 2003 r. Określono w niej wysokość kar pieniężnych, które zostały wprowa-dzone w formie załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z pkt 1.2.1. wspomnianego załącznika kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia wynosi 6000 zł. Natomiast w świetle art. 8 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. do postępowań administracyjnych w sprawach obję-tych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podtrzymując orgumentację podniesioną w odwołaniu, skarżący polemizuje z ustaleniami w przedmiocie wykonywania przewozów regularnych. Wywodzi, iż wykonywane były jedynie przewozy okazjonalne, nie wymagające zezwolenia, a to w celu zbadania rynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: • ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów admini-stracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wy-miar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pu-blicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji pu-blicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem mate-rialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusz-nościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryte-riów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej de-cyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W świetle niewadliwych ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji przewozy świadczone przez skarżącego miały charakter przewozów regularnych, w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, a zatem były objęte obowiązkiem uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy. Wskazuje na to materiał zgromadzony w aktach sprawy, a w szczególności rozkła-dy jazdy uwzględniające także kursy powrotne pojazdu, sposób ozna-kowania pojazdu tablicami wskazującymi trasę przejazdu, pobieranie opłat od pasażerów według ustalonego cennika. Dowody te w sposób przekonujący wskazują, iż działalność przewozowa skarżącego cha-rakteryzowała się regularnością co do tras przejazdów, jak i godzin kursów wykonywanych w ramach danej linii. Tłumaczenia skarżącego co do wykonywania przewozów oka-zjonalnych, a w szczególności, że kursy pojazdu polegały na przewiezieniu grupy osób do miejsca docelowego, zaś już w drodze powrotnej nie zabierano pasażerów, nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności wyjaśnieniom skarżącego przeczą rozkłady jazdy, przewidujące kursy powrotne, wykonywane tym samym pojazdem. Ponadto wyjaśnienia te są niespójne ze stanowiskiem skarżącego, iż badał on rynek pod kątem utrzymania się na nim. Gdyby rzeczywiście pojazdy skarżącego nie zabierały pasażerów kursem powrotnym, co jest trudne do wytłumaczenia, skarżący byłby pozbawiony bardzo istotnej informacji co do rentowności planowanej działalności gospodarczej. Wtedy ewentualny sondaż rynku czyniony pod kątem ekonomicznej opłacalności działalności przewozowej nie miałby racjonalnego uzasadnienia. To wszystko wskazuje, że działalność przewozowa skarżącego miała charakter przewozów regularnych, jak to trafnie ustalono w zaskarżonej decyzji Ponadto, co wymaga podkreślenia, ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje odstępstwa od wymogu uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. W szczególności nie przewiduje prawnej możliwości wykonywania przewozów regularnych "na próbę", czy też dla uzyskania informacji o ekonomicznej opłacalności takich przewozów. Nie sposób też podzielić argumentacji co do niewykonywania przewozów regularnych opartej na dosłownym brzmieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, że skoro nie korzystano z publicz-nych przystanków i nie wywieszono na nich i na dworcach rozkładu jazdy, przewozy nie mają charakteru regularnych w rozumieniu po-wołanego wyżej przepisu. Taka argumentacja w oczywisty sposób zmierzałaby do obejścia prawa, co jest niedopuszczalne, gdyż stwa-rzałaby to pole do pokątnego wykonywania przewozów regularnych, czyniąc iluzorycznym ustawowy obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie takich przewozów. Na marginesie sprawy, trudno w przepisie art. 8 cytowanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., jak to uczyniono w zaskarżonej decy-zji, upatrywać podstawę dla uchylenia decyzji organu I instancji i obniżenia kary pieniężnej z kwoty 8000 zł do kwoty 6000 zł. Przepis art. 8 powołanej ustawy jest bowiem normą prawa procesowego, nie zaś materialnoprawnego. W tym stanie skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną (art. 151 p.s.a.).