II SA 4786/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Asesorzy WSA Jacek Fronczyk, WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Archidiecezji [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących zarządzenia likwidacji i przekazania majątku stowarzyszeniu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Archidiecezji [...] o stwierdzenie nieważności decyzji: 1. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] maja 1952 r., znak [...] w sprawie zarządzenia likwidacji stowarzyszenia p.n. Związek [...] w K., 2. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] października 1952 r., znak [...] w sprawie przekazania nieruchomości znajdujących się w K. przy ul. [...], stanowiących własność likwidowanego Związku [...] w K., 3. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1961 r., Nr [...], w sprawie przekazania majątku stanowiącego własność likwidowanego Związku [...] w K., 4. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] listopada 1952 r., znak [...] w sprawie przekazania nieruchomości znajdujących się w K. przy ul. [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył toczące się postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wskazał, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało stwierdzić, że złożony wniosek nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa, uprawnionej do skutecznego żądania czynności organu administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności na wyrok z dnia 18 marca 1995 r., sygn. akt I SA 2035/93, ONSA 1996/2/75, w którym NSA stwierdził, że weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części orzekającej o majątku tego stowarzyszenia może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia powstałego po reaktywacji jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia. Podał przy tym, że decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku byłych członków stowarzyszenia p.n. Związek [...] w K., stwierdzona została nieważność decyzji Wydziału Społeczno-Politycznego Urzędu Wojewódzkiego K. z dnia [...] kwietnia 1950 r., znak: [...] w sprawie rozwiązania stowarzyszenia p.n. Związek [...] w K., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] i w konsekwencji doszło do restytucji de inre stowarzyszenia o ww. nazwie, ponieważ stwierdzenie nieważności wywołuje skutki prawne z mocą ex tunc, zatem ustąpiła przesłanka zawarta w § 14 statutu stowarzyszenia, na którą m.in. powoływał się wnioskodawca. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził ponadto, że wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy zgodnie z art. 104 § 1 kpa, jeśli zaś stało się bezprzedmiotowe, organ administracji, stosownie do art. 105 § 1 kpa winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, co wynika też z jednolitej linii orzecznictwa NSA. Po rozpoznaniu wniosku Archidiecezji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, odnosząc się do stanowiska Archidiecezji [...] wywodzącej swoją legitymację z § 14 Statutu Związku [...], [...], podniósł ponownie, że stwierdzenie nieważności powyższej decyzji spowodowało restytucję de inre ww. stowarzyszenia, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki prawne z mocą ex tunc, zatem ustąpiła przesłanka, na którą powołuje się wnioskodawca i jest to równoznaczne z wygaśnięciem legitymacji Archidiecezji w sferze majątkowej. Zdaniem organu z ww. względów w przedmiotowej sprawie nie ma też znaczenia niezastosowanie art. 27 prawa o stowarzyszeniach w brzemieniu z daty wydania decyzji Wydziału Społeczno-Politycznego Urzędu Wojewódzkiego K. z dnia [...] kwietnia 1950 r., lecz zastosowanie go po zmianie rozporządzenia o stowarzyszeniach wprowadzonej dekretem z dnia 21 września 1950 r. Organ nie podzielił poglądu Archidiecezji, iż interes jej prawny jest niezależny od istnienia lub też nieistnienia związku, bowiem tylko w przypadku rozwiązania mógł mieć zastosowanie § 14 statutu, tzn. dopiero wówczas majątek mógł przejść na rzecz ówczesnego Arcybiskupstwa [...], które przeznaczyło go na rzecz nowopowstałego związku, odpowiadającego celom rozwiązanego związku. Nie zgodził się również z zarzutem wnioskodawcy, że obowiązany był stwierdzić nieważność przedmiotowych decyzji z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie organu problematycznym jest, czy można stwierdzić nieważność decyzji o likwidacji i przeznaczeniu majątku w sytuacji, gdy jeszcze nie wiadomo, czy stowarzyszenie de fakto reaktywuje się i podejmie działalność statutową. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji za chybiony uznał ponadto zarzut, że organ administracji nie zapewnił udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Podał bowiem, że podjął wszelkie działania i dołożył należytej staranności w tym zakresie ogłaszając o wszczęciu postępowania w dzienniku "[...]" oraz zwracając się do Sądu Rejonowego dla K. z zapytaniami o postępowanie w sprawie ustanowienia kuratora dla Związku [...]. Z informacji przekazanych przez Sąd Rejonowy wynikało, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. ustanowiono kuratora dla związku w osobie Z. W., lecz nie zgłosił on udziału w postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Archidiecezja [...] zarzuciła jej: ─ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 kpa w związku z naruszeniem art. 27 i 58 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach, poprzez odmowę przyznania Archidiecezji statusu strony postępowania, ─ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 kpa – zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w związku z art. 28 kpa, poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stowarzyszeniu p.n. Związek [...], ─ naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 6 kpa zasady praworządności, wyrażonych w art. 7 kpa zasad prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażonych w art. 8 kpa zasad pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Wskazując na powyższe naruszenie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła przede wszystkim, iż błędne jest stanowisko organu dotyczące zastosowania przy ocenie legitymacji Archidiecezji [...] art. 27 Prawa o stowarzyszeniach w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 2 Dekretu z dnia 21 września 1950 r. o zmianie prawa o stowarzyszeniach, a nie w brzmieniu z dnia wydania decyzji Wydziału Społeczno-Politycznego Urzędu Wojewódzkiego K. z dnia[...] kwietnia 1950 r. w sprawie rozwiązania stowarzyszenia p.n. Związek [...] w K.. Zdaniem skarżącej władza rejestracyjna przeprowadzając likwidację masy majątkowej stowarzyszenia winna była oprzeć wydane decyzje na art. 27 Prawa o stowarzyszeniach w brzmieniu, jakie przepis ów posiadał w dniu rozwiązania stowarzyszenia, a nie w brzmieniu wprowadzonym już po jego rozwiązaniu przez ww. dekret z dnia 21 września 1950 r. W takiej sytuacji interes prawny Archidiecezji wynika z art. 27 Prawa o stowarzyszeniach w związku z § 14 Statutu Związku [...]. Skarżąca stwierdziła również, że ustąpienia przesłanki wynikającej z § 14 statutu nie spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie rozwiązania stowarzyszenia, wydanie zaś naruszających prawo decyzji "wykonawczych" dotyczących jego majątku doprowadziło do utraty przez Archidiecezję możliwości nabycia prawa własności i powstanie rzeczywistej szkody. Archidiecezja [...] podniosła ponadto, że organ administracyjny powziąwszy wiadomość o pozostawaniu w obronie decyzji dotyczących likwidacji majątku stowarzyszenia rażąco naruszających prawo, zobowiązany był, niezależnie od złożonego wniosku, stwierdzić ich nieważność działając z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz odniósł się do zarzutów skargi, które są w istocie powtórzeniem zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na jego obszarze właściwości ma siedzibę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, którego działalność została zaskarżona. W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyn innych, niż sformułowane w zarzutach skargi. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru, które może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu zgodnie z przepisem art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przeważa pogląd, że wszczęcie postępowania na żądanie strony wymaga wydania postanowienia, które jest potwierdzeniem organu, że żądanie wpłynęło od uprawnionego przedmiotu, jakkolwiek nie wynika to bezpośrednio z przepisów kpa. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji, co wynika wprost z przepisu art. 157 § 3 kpa. Zgodnie z przyjętą regulacją postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ustalenie, czy wnoszący żądanie jest stroną, następuje w fazie wszczęcia postępowania. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia powinno dotyczyć wyłącznie kwestii formalnych, czyli oprócz ustalenia legitymacji podmiotu występującego z żądaniem, także jego zdolności do czynności prawnych oraz wskazania podstawy z art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to nie może jednak dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście wystąpiły, albowiem może to zostać wyjaśnione dopiero w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). W przypadku ustalenia, że żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania, zachodzi podstawa do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek Archidiecezji [...] o stwierdzenie nieważności czterech decyzji dotyczących sfery majątkowej rozwiązanego stowarzyszenia p.n. Związek [...] w K.. Organ podjął czynności w sprawie dotyczące m.in. ustalenia kręgu podmiotów posiadających legitymację strony w postępowaniu, nie wydając jednak postanowienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności. Następnie, nie podejmując kwestii merytorycznych rozstrzygnięcia uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 kpa i wydał decyzję o umorzeniu postępowania, utrzymaną w mocy po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że stanowisko organu jest błędne. Nie można bowiem umorzyć postępowania na zasadzie art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy nie zostało ono formalnie wszczęte. Argumentacja organu, iż zgodnie z art. 61 § 3 kpa datę wszczęcia postępowania, na żądanie strony, stanowi dzień doręczenia żądania administracji publicznej, również jest wadliwa. Przyjęcie daty określonej w tym przepisie za datę wszczęcia postępowania jest możliwe, jednakże z zastrzeżeniem, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa, odpowiada on warunkom procesowym i formalnym, a organ, do którego złożono wniosek jest właściwy w sprawie (por. wyrok SN z dnia 25 listopada 1993 r., III ARN 58/93 – niepublikowany oraz postanowienie NSA z dnia 28 lutego 1989 r. IV SA 116/89, GAP 1989, nr 8, s. 44, GAP 1989, nr 8-20, s. 74 i OSP 1991, z. 1 poz. 27 z glosą W. Tanesa). Należy ponadto zauważyć, że organ sam w decyzji przyznał, że wątpliwości odnośnie legitymacji procesowej Archidiecezji [...] podjął przed merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku, czyli tym samym wskazał, że prowadził postępowanie wyjaśniające, a nie postępowanie o stwierdzenie nieważności. Z uwagi na fakt, że naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy dotyczy tak decyzji zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji, Sąd uchylił obydwie, nie badając przy tym zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów skargi. Przy ponownym rozpoznaniu organ winien zastosować właściwą formę rozstrzygnięcia, o ile oceniając powtórnie legitymację procesową Archidiecezji [...] podtrzyma zajęte wcześniej stanowisko. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zakresie, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach na podstawie art. 200 i 209 powołanej wyżej ustawy.