II SA 4810/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004r. sprawy ze skargi M. S. na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. S. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2003r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzenia odwołania adw. M. J. – pełnomocnika M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954r. w części dotyczącej przyjęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości we wsi [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność S. S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że orzeczeniem (decyzją) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954r. przejęte zostały na rzecz Skarbu Państwa położone we wsi [...] grunty i budynki po osobach nieobecnych i nie władających tymi gruntami i budynkami na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). W powyższym orzeczeniu wśród osób, których nieruchomości przejęte zostały na własność Państwa w poz. 57 figuruje S. S.. S. S. był właścicielem nieruchomości o powierzchni 16,0238ha położonej we wsi [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tegoż orzeczenia złożył M. S. (syn S. S.) zarzucając mu, iż podjęte zostało z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o przejęciu na rzecz Państwa tej nieruchomości ziemskiej. Decyzję tę zaskarżył M. S. wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954r. o ile dotyczyło ono przejęcia na własność Państwa stanowiących dotychczas własność S. S. działek leśnych: nr [...] o obszarze 1.76,00ha, nr [...] o obszarze 0.91,00ha, nr [...] o obszarze 2.44,20ha oraz nr [...] o obszarze 0.73,63ha. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody [...] była prawidłowa i znajduje pełne oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, albowiem jak wynika z akt sprawy S. S. wraz z rodziną w ramach akcji przesiedleńczej został przesiedlony na tzw. Ziemie Zachodnie i w chwili przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa tam zamieszkiwał. Opuszczona w związku z przesiedleniem S. S. przedmiotowa nieruchomość ziemska została faktycznie objęta we władnie Państwa. Materialno – prawną podstawą do rozpatrzenia sprawy stanowiły przepisy art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r., z których wynika, że nieruchomości ziemskie położone na obszarze określonym w ust. 1 tego artykułu mogły być przejęte na własność Państwa, jeżeli w dacie wydania decyzji o przejęciu nie pozostawały w faktycznym władaniu właściciela. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] zasadnie uznał, że zachodziły w/w przesłanki tj. nieruchomość miała charakter ziemski (rolny) oraz nie pozostawała w dacie [...] grudnia 1954r. (w chwili przejęcia na rzecz Państwa) w faktycznym władaniu S. S.. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik M. S. – adw. M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. i stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954r. tylko w odniesieniu do S. S. i co do działek leśnych nr [...] o obszarze 1.76,00ha, nr [...] o obszarze 0.91,00ha, nr [...] o obszarze 2.44,20ha oraz nr [...] o obszarze 0.73,63ha wskazując, iż co do pozostałego mienia, a więc siedliska oraz ziemi ornej skarżący uznaje, że nastąpiły nieodwracalne skutki oprawne. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż nietrafny jest argument, że S. S. otrzymał ekwiwalent za wywłaszczone gospodarstwo, albowiem nadanie gospodarstwa nastąpiło na podstawie innych przepisów. Zdaniem skarżącego zasady prawidłowej interpretacji art. 156 kpa nakazują przy ocenie nieważności pomijać tak postępowanie poprzedzające jak i następne. Orzeczenie z 1954r. narusza art. 75 ust. 1 ówcześnie obowiązującego prawa administracyjnego, gdyż brak w nim przedmiotu przejęcia co prowadzi do jego niewykonalności i niemożności nadania mu klauzuli wykonalności mogącej doprowadzić do przejęcia prawa własności z S. S. na Skarb Państwa. Skutkuje to nieważnością tego orzeczenia, bez potrzeby wiązania tego z ekwiwalentnością, która jest rzeczą wtórną. W ocenie skarżącego, organ jeżeli nie mógł stwierdzić nieważności przedmiotowego orzeczenia z powodu upływu terminu z art. 156 § 2 kpa to winien to, działając z urzędu decyzyjnie stwierdzić. Nadto wskazał, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł zarzut naruszenia Konstytucji z 1947r. polegający na nieprzedstawieniu do zatwierdzenia Sejmowi Dekretu z dnia 27.07.1949r., co skutkowało utratę jego mocy i do którego to zarzutu organ odwoławczy nie ustosunkował się, naruszając tym samym art. 136 oraz 7 i 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w tych województwach, w obrębie pasa granicznego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Przepis ten stosowano również do nieruchomości położonych na tym obszarze jeżeli pozostawały w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, a właściciel nie zamieszkiwał na miejscu. Bezspornie w sprawie ustalono, że w chwili przejęcia przedmiotowych nieruchomości na własność Państwa, tzn. [...] grudnia 1954r., właściciel S. S. nie władał tymi nieruchomościami, ani też nie zamieszkiwał na ich terenie. Został bowiem przesiedlony wraz z rodziną na podstawie karty przesiedleńczej z [...] czerwca 1947r. i zamieszkał we wsi [...] w woj. [...]. Zatem trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949r. dawały możliwość przejęcia nieruchomości po spełnieniu warunków określonych w art. 1 i to niezależnie od przyczyn utraty władztwa nad nieruchomością. Przepis art. 3 ust. 2 dekretu zawierał delegację do wydania rozporządzenia ustalającego sposób określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w przypadku gdy ich granice zostały zatarte. W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie, gdy ich granice zostały zatarte, należało w orzeczeniu określić przez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespól gruntów. Tymczasem w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1954r. w ogóle nie ma żadnych danych dotyczących poszczególnych przejmowanych nieruchomości należących do osób wymienionych w pozycjach od 1 do 124, w tym do S. S., a jedynie zamieszczono przy poszczególnych nazwiskach wzmianki co do zabudowań. Orzeczenie to w swojej sentencji stwierdza tylko, że przejęciu na rzecz Skarbu Państwa podlegają grunty i budynki w gromadzie [...] pozostałe po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami i budynkami o ogólnym obszarze gruntów 1330,10ha. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na trudności związane z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych gruntów osób nieobecnych przejęto je bez konkretnego oznaczenia wg powierzchni ogólnej. Stwierdzić należy, że art. 3 ust. 2 dekretu nie ukierunkowywał przepisów wykonawczych i pozostawiał swobodę ewentualnych rozwiązań prawnych w zakresie określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości, których granice zostały zatarte. Wydane w wykonaniu tej delegacji przepisy wyraźnie w § 1 cytowanego uprzednio rozporządzenia wskazywały, iż musi nastąpić określenie przejmowanych gruntów, czy to przez opis granic zespołów gruntów składających się na przejmowaną nieruchomość, czy przez wymienienie sąsiadujących nieruchomości o ustalonych granicach, które otaczają ten zespół gruntów. W wykonaniu delegacji przewidzianej w art. 3 ust. 2 dekretu nie zostały wydane przepisy, które dozwalałyby na globalne przejmowanie gruntów położonych na terenie określonej wsi przez wymienienie tylko łącznej powierzchni i bez przypisywania określonych nieruchomości poszczególnym właścicielom wymienionym w decyzji, jak uczyniono to w badanym orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1954r. Przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949r. nie przewidywały przejmowania z mocy prawa tych gruntów, które nie były we władaniu właścicieli, lecz dopuszczały możliwość takiego przejęcia i nie mogły być traktowane jako podstawa nacjonalizacji gruntów przez wydanie orzeczeń administracyjnych, które orzekały o przejmowaniu areału wskazanego tylko co do wielkości powierzchni bez wyszczególnienia gruntów składających się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela. Takich rozwiązań w przypadku zatarcia granic działek nie przewidywało również rozporządzenie wykonawcze (tak NSA w wyroku z dnia 29.11.1999r. IV SA 1632/97). Brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej jest brakiem osnowy decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) co stanowi rażące naruszenie art. 1, 2, 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. oraz § 1 rozporządzenia z dnia 16.09.1950r. a także art. 75 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z art. 5 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. byłym właścicielom nieruchomości, które zostały przejęte na podstawie jego przepisów służyło prawo do otrzymania na własność gospodarstw z innych gruntów w myśl przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska z pierwszeństwem przed innymi osobami, bądź też nabycia mienia nierolniczego w myśl przepisów dekretu z dnia 6 grudnia 1946r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska. Stosowanie do uregulowania z art. 7 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. na poczet należności za gospodarstwo lub mienie nierolnicze nabyte na podstawie wyżej wymienionych przepisów, przez byłego właściciela nieruchomości przejętej na własność Państwa, zaliczało się odpowiednio wartość tej ostatniej nieruchomości. Zatem brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącego osnowę decyzji w rozumieniu art. 75 ust. 1 w/w rozporządzenia uniemożliwił byłym właścicielom uzyskanie odpowiedniego ekwiwalentu w postaci zaliczenia przejętych gruntów na poczet należności nabytych zgodnie z art. 5 dekretu, co należy także ocenić jako rażące naruszenie przepisów, o czym była mowa wyżej. Nadto dla nieruchomości posiadających urządzoną księgę wieczystą, decyzja o przejęciu tych nieruchomości stanowiła podstawę do dokonania wpisu tytułu własności na rzecz Państwa. Z tego też względu niezbędne było dokładne określenie przedmiotu przejęcia. W myśl art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym na co wskazano powyżej, każda decyzja winna zawierać osnowę rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji wydanych na mocy wymienionego dekretu osnowa decyzji spełniająca wymagania wymienionego przepisu winna określając nieruchomość ziemską, do której tytuł prawny miał dany podmiot, sprawujący nad nią władztwo – wskazywać dane tej nieruchomości obejmujące obszar granic położenia, gdy granice te były zatarte stosownie do § 1 rozporządzenia z dnia 16 września 1950r. i numery ewidencyjne działek. Powyższy brak prowadził do niewykonalności takiego orzeczenia. Nie mogło bowiem to orzeczenie stać się tytułem wykonawczym do przejęcia nieruchomości, ani podstawą do ujawnienia w księże wieczystej, a także do skorzystania z uprawnień określonych w art. 5 i 7 dekretu. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie sygn. akt IV SA 1632/97 zakończonej wyrokiem z dnia 29 listopada 1999r., akty tego rodzaju były wykonywane wyłącznie dlatego, że wykonywały je organy Państwa, które nie respektowały nawet własnych, stanowionych przez siebie przepisów. Było to zaprzeczeniem praworządności określanej obecnie jako państwo prawa. Zawarte w tej sprawie wywody, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że nieruchomość ziemska należąca do S. S. obejmowała grunty o powierzchni 16.0238ha, jednak ustalenia tego dokonały nie w oparciu o analizę treści badanej decyzji, lecz dokumentacji zgromadzonej przez skarżącego na użytek niniejszej sprawy. Rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości ziemskiej należącej do jego poprzednika prawnego organy administracji uznały, że zachodziły przesłanki do przejęcia nieruchomości, zaś brak określenia przedmiotu przejęcia nie spowodował skutku tj. uniemożliwienia uzyskania ekwiwalentu w postaci zarachowania wartości przejętych gruntów na poczet ceny nabycia innych gruntów rolnych zgodnie z art. 5 dekretu. W ocenie Sądu przyjęcie takiego założenia jest błędne. Analiza zgromadzonej dokumentacji dotyczącej gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] prowadzi do wniosku, iż S. S. gospodarstwo to otrzymał na własność dnia [...] grudnia 1951r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1954r.) w oparciu o inne przepisy niż wymienione w art. 5 dekretu. S. S. stał się z mocy prawa właścicielem gospodarstwa o powierzchni 7,97ha położonego w przysiółku [...] z racji jego posiadania i osobistego prowadzenia w dacie 7.09.1951r. (art. 2 dekretu z dnia 6.09.1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych). Okoliczność, że w orzeczeniu z dnia [...].10.1959r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenie ceny gospodarstwa (działki) na poczet należności przypadających za otrzymane gospodarstwo zaliczono na podstawie art. 7 dekretu z dnia 27.07.1949r. nieruchomość pozostawioną we wsi [...], nie może przesądzać o tym, iż S. S. zrealizował swoje uprawnienie z art. 5 dekretu. Podstawą takiego zaliczenia nie mógł być powołany przepis, albowiem dotyczył on nabycia gospodarstw w oparciu o inne przepisy prawa niż to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, na co wskazywano powyżej. Zauważyć jednak należy, że zaliczenie to odbywało się bez dokonania jakiegokolwiek szacunku obu gospodarstw, a proste zestawienie ich powierzchni prowadzi do wniosku, iż w tym przypadku nie została zachowana zasada ekwiwalentności. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego w przedmiotowej sprawie w celu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2.12.1954r. niezbędne jest odniesienie się do okoliczności, iż brak właściwego określenia nieruchomości skutkował niemożliwością skorzystania z uprawnień określonych w art. 5 i 7 dekretu, albowiem o tym czy naruszenie prawa jest "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy także naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (tak NSA w wyroku z dnia 6.08.1984r. I SA 804/84). Rozstrzygając w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonego przez pełnomocnika skarżącego w odwołaniu zarzutu, iż decyzja z dnia [...].12.1954r. została wydana bez podstawy prawnej, albowiem dekret z dnia 27.07.1949r., w oparciu o który ją wydano, utracił moc w grudniu 1949r. wobec nieprzedstawienia go Sejmowi do zatwierdzenia. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie i zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału niezbędnego do załatwienia wniosku, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Niezrozumiały jest zarzut skargi, gdy pełnomocnik skarżącego twierdzi, iż organ winien decyzyjnie stwierdzić o niemożliwości orzeczenia nieważności decyzji z dnia [...].12.1954r. w sytuacji, gdy uznał upływ terminu z art. 156 § 2 kpa. Organy obu instancji uznały, iż w przypadku przedmiotowego orzeczenia nie zachodzi nieważność decyzji, zbędne więc było odnoszenie się do przesłanek wskazanych w § 2 art. 156 kpa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, iż decyzje obu instancji pomijające nieważność decyzji w związku z rażącym naruszeniem art. 1, 2, 3, dekretu z dnia 27 lipca 1949r. i art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie zostało ustalone przez organy czy i jakie nieodwracalne skutki powstały po wydaniu kwestionowanej decyzji i dlatego też Sąd korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270) nie stwierdził nieważności tej decyzji, w zakresie odnoszącym się do S. S., lecz orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. Ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentuje pogląd, że sam fakt, iż nieruchomość przejęta przez Państwo została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja o przejęciu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do jego wyniku na zasadzie art. 200 ppsa, uznając, iż nakład pracy oraz rodzaj i stopień zawiłości sprawy nie uzasadniają przyznania opłaty za czynności adwokata w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia orzekanie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał za zbędne.