II SA 4811/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005r. sprawy ze skargi E. L. i J. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] maja 2003r. Decyzją z dnia [...] marca 1990r. Naczelnik Gminy w [...] zatwierdził klasyfikację uzupełniającą gruntów we wsi [...] przeprowadzoną w 1989r., uwidocznioną na mapach klasyfikacyjnych i sprawdzoną przez nadzór klasyfikacyjny Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych. W piśmie z dnia [...] lutego 2003r. skierowanym do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] za pośrednictwem Wójta Gminy [...], E. L. i J. L., skarżący w niniejszej sprawie, wnieśli odwołanie od w/w decyzji zarzucając, iż postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją zostało przeprowadzone bez ich udziału. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], któremu w/w pismo zostało przesłane wg właściwości zwrócił się do skarżących o wyjaśnienie, czy pisma należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie będącej przedmiotem decyzji, czy też jako żądanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji, przytaczając jednocześnie treść przepisów art. 145 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. i informując o właściwości organów w tych sprawach. Skarżący złożyli w dniu [...] marca 2003r. pismo do WINGiK w [...], w którym wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podnosząc, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bo jako właściciele i strona nie brali w ogóle udziału bez swojej winy w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. i art. 7 b ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000r., nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Zdaniem organu upoważniony klasyfikator zapoznał mieszkańców wsi [...] na zebraniu informacyjnym w dniu [...] października 1989r. z celem i sposobem wykonywania klasyfikacji gruntów. Fakt przeprowadzenia zebrania ogólnego został potwierdzony na protokole przez sołtysa wsi [...]. Na drugim zebraniu ogólnym w dniu [...] marca 1990r., z którego protokół podpisywał sołtys wsi, klasyfikator postanowił o wyłożeniu do wglądu zainteresowanych stron w lokalu Urzędu Gminy w dniach [...] -[...] marca 1990r. o terminie składania zastrzeżeń do projektu klasyfikacji. O terminie obydwu zebrań oraz wyłożenia do wglądu dokumentacji klasyfikacyjnej poinformowano w sposób przyjęty dla danej miejscowości, tj. wywieszając ogłoszenia na słupach elektrycznych i tablicy ogłoszeń. Decyzja ustalająca wyniki klasyfikacji została wywieszona w lokalu Urzędu Gminy przez okres 14 dni, bez indywidualnego powiadamiania stron, tj. zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów. Stwierdzając powyższe w uzasadnieniu decyzji organ uznał, iż brak jest podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji E. L. i J. L. zarzucili naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i 4, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. uznając, że już tylko z tego powodu należy wznowić postępowanie przy uwzględnieniu Akt Notarialnych. Wnieśli też o formalne rozstrzygniecie sprawy klasyfikacji i umożliwienie właścicielom gospodarstw rolnych zapoznania się z tą klasyfikacją, gdyż w Starostwie Powiatowym w [...] nie ma do niej dostępu. Decyzją z dnia [...] października 2003r. Minister Rolnictwa wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 23 ust. 1 p kt 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. 1999r., Nr 82, poz. 928), art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. 2000r. Nr 98, poz. 1071) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. 1956r. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister Rolnictwa uznał za słuszne argumenty Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uzasadniające odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji. W skardze na tę decyzję, wniesionej w dniu [...] listopada 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, E. L. i J. L. wnieśli o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. podnosząc, iż w pełni uzasadnione jest wznowienie postępowania – art. 28, 29 k.p.a. przy udziale stron. Ponownie stwierdzili, że nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym podjęciem przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z dnia [...] marca 1990r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2003r. sygn. akt II SA/KA 2908/03 NSA w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Z mocy z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – w tym przypadku prze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.). Badając sprawę z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. organu administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Natomiast stosownie do art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dalszego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli i interes społeczny. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji publicznej treści rzeczywistego żądania strony. Również statuowany przepisem art. 8 k.p.a. obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony zwłaszcza, jeżeli pismo wnoszone przez stronę budzi w tym względzie wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999r., sygn. akt I SA/Łd 1592/97). Wprawdzie skarżący zostali pouczeni o treści art. 145 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. i organach właściwych w przypadku żądania wznowienia postępowania i w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji, ale ta okoliczność nie zwalnia od pełnego wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania skarżących. Skarżący w w/w piśmie (a także w odwołaniu od decyzji organu I instancji) z jednej strony wskazywali bowiem na to, iż mimo, że służył im przymiot strony w postępowaniu zakończonym w/w decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia nie brali udziału w tym postępowaniu bez własnej winy, z drugiej zaś precyzując żądanie w oparciu o powyższą przesłankę stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Wznowienie postępowania jest jednak instytucją prawną stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja została wydana było dotknięte wadliwością procesową. Natomiast do eliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnym powołana jest instytucja stwierdzenie nieważności, której przesłanki określa art. 156 § 1 k.p.a. Określone w art. 145 § 1 k.p.a. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające jego wznowienie nie mogą zatem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą ostatecznie strona sama decyduje, jaki charakter ma pismo i czego dotyczy objęte tym pismem żądanie, jednakże może być ona stosowana tylko wtedy, gdy w związku z wątpliwościami w tym względzie organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron udzielając przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jeżeli zatem treść pisma obejmowała żądanie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z odwołaniem się w istocie do przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to taki stan rzeczy wymagał wyjaśnienia woli i zamiaru skarżących co do istoty ich rzeczywistego żądania. W tym zakresie nie przeprowadzono jednak stosownego postępowania, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7-9 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i skutkuje wadliwością obu decyzji i ich uchyleniem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nawet jednak, gdyby przyjąć, iż żądanie skarżących obejmowało wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, to także w tym przypadku obie decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa. Z ich uzasadnienia wynika wprawdzie, iż nie znaleziono podstaw z art. 156 § 1-7 k.p.a. do stwierdzenie nieważności tej decyzji, jednakże jego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy. W uzasadnieniu obu decyzji skoncentrowano się bowiem w istocie na ustaleniach dla sprawy nieistotnych, bo dotyczących kwestii zasadności twierdzenia skarżących, iż nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. Doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja (której uzasadnienie stanowi integralną część) nie poddają się kontroli i ocena ich legalności nie jest możliwa i z tego też względu winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.