II SA 4823/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia spr. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty eksploatacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. [...] kwietnia 2003r. "B." sp. z o.o. zwróciła się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z wnioskiem o umorzenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny ze złoża "D." w I, II i III kwartale 2002r. w łącznej kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odmówił umorzenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny ze złoża "D." w I, II i III kwartale 2002r. w wysokości [...] zł stanowiącej należność główną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w zw. z art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 127, poz. 96 ze zm.) i art. 104 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa NSA w uzasadnieniu decyzji wskazano, że w świetle powołanych przepisów umorzenie opłaty eksploatacyjnej w części należnej Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest sytuacją nadzwyczajną, a zatem wypadki gospodarcze lub społeczne będące podstawą umorzenia muszą posiadać tę samą cechę. Przy podejmowaniu decyzji dot. umorzenia należy się w takiej sytuacji, zdaniem organu, kierować zdarzeniami nadzwyczajnymi i wyjątkowymi o charakterze incydentalnym. Zastosowanie przywileju wobec wnioskodawcy byłoby nieusprawiedliwione w stosunku do innych przedsiębiorców, którzy mimo trudności finansowych, terminowo i w całości regulują zobowiązania z tytułu opłat eksploatacyjnych. Organ nadto podniósł, iż z analizy sytuacji finansowej i majątkowej spółki wynika, iż w 2002r. osiągnęła nieznaczny zysk i wskaźniki płynności bieżącej utrzymują się na dobrym poziomie w przeciwieństwie do wskaźników płynności gotówkowej. Zadłużenie wynosi [...] % majątku i przyrost zobowiązań ogółem I kwartał 2003r. może spowodować sytuację, kiedy kapitały obce przekroczą majątek spółki na koniec 2003r. Przy wysokim poziomie zobowiązań kwota należności z tytułu opłaty eksploatacyjnej nie wpływa, zdaniem organu, na sytuację finansową spółki, bo jej sytuacja jest ogólnie zła i umorzenie opłat nie przyczyni się do jej naprawy. Trudności spółki mają charakter trwały, ale wysokość opłat była współmiernie niska do osiągniętych w 2002r. przychodów netto ze sprzedaży w kwocie [...] zł i przychodów netto ze sprzedaży w wysokości [...] zł w roku 2003. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż umorzenie należności jest niecelowe i gospodarczo nieuzasadnione. Zwrócił przy tym uwagę na to, ze zastosowanie ulg w opłacie musi być szczególnie uzasadnione, gdyż wpływy z tytułu opłat eksploatacyjnych stanowią przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, z których finansowane są przedsięwzięcia ochrony środowiska a wierzyciel ma obowiązek prawny dołożenia najwyższej staranności w celu zapewnienia wpływów Funduszu na stałym poziomie, pozwalającym na finansowanie przedsięwzięć w dziedzinie geologii i górnictwa. W odwołaniu od tej decyzji "B." sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 67 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze przez nieuwzględnienie indywidualnych okoliczności sprawy wskazujących na fakt, iż wniosek o umorzenie zaległości z tytułu opłat eksploatacyjnych jest wynikiem zaistnienia okoliczności wyjątkowych i niezależnych od spółki, nieuzasadnione przyznanie prymatu interesowi Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i nieuwzględnienie interesu prywatnego spółki. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o zmianę w/w decyzji przez uwzględnienie przedmiotowego wniosku bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że Prezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kierował się interesem Funduszu pomijając okoliczności podniesione we wniosku oraz szeroko rozumiany interes publiczny, jakim jest utrzymanie miejsc pracy, których byt, z uwagi na pogarszającą się sytuację finansową spółki oraz ew. ziszczenie się obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej staje się zagrożony. Decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji Prezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej stosując zasady udzielania ulg miał prawo do własnej oceny sytuacji spółki po wcześniejszym ustaleniu jej sytuacji materialnej i możliwości uregulowania przez nią zaległości podatkowej i uznaniowy charakter podjętej decyzji nie oznacza, iż jest ona dowolna i nieobiektywna. Zastosowanie ulgi musi być, w ocenie Ministra, uzasadnione szczególnymi okolicznościami, tj. nadzwyczajnymi przypadkami losowymi, w wyniku których przedsiębiorca nie jest w stanie uregulować swoich zaległości, które jednak w przypadku spółki nie zaistniały, zaś względy społeczne należy uznać za subiektywne. Organ II instancji odwołał się do ustaleń Prezesa Narodowego Funduszu co do tego, że trudności płatnicze Spółki mają charakter trwały i udzielenie pomocy nie poprawiłoby znacząco kondycji Spółki i podniósł, że obecnie również nie ma żadnych dowodów na zmianę sytuacji finansowej Spółki. Zdaniem Ministra argument dot. występowania w złożu niekorzystnych warunków geologicznych nie może być potraktowany w szczególny sposób, gdyż zmienność parametrów geologicznych złoża stanowi nieodłączny element działalności wydobywczej i wobec tego ta okoliczność nie mogła być wystarczającą przesłanką. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż Minister Środowiska nie kwestionuje dokonanego przez Prezesa Narodowego Funduszu oceny interesu społecznego i oceny interesu Spółki. W skardze na tę decyzję wniesionej w dacie [...] grudnia 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie "B." sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji oparł się jedynie na nieuzasadnionej i niepoprawnej ze stanem faktycznym ocenie, którą uzyskał od organów bezpośrednio zainteresowanych w egzekwowaniu spornej należności a nie obiektywizmie, jak i wzięciu pod uwagę okoliczności, na które spółka powołuje się. Zdaniem skarżącej nie mogą być uznane za obiektywne i zgodne ze stanem faktycznym twierdzenia Prezesa Narodowego Funduszu, jak i Ministra, który nie zadając sobie trudu analizy i obiektywnej oceny okoliczności, jak i dotychczasowego wywiązywania się skarżącej ze swoich obowiązków w stosunku do całego budżetu Państwa w tym w zakresie opłat eksploatacyjnych stanął na stanowisku sprzecznym z interesem społecznym i interesem skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się zatem na podstawie przepisów w/cyt. ustawy (zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę wg powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy orzeka w granicach zakreślonych przepisem art. 138 k.p.a. stosując przy tym odpowiednio z mocy art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych tym przepisem i przepisami art. 136, 137 i 139 k.p.a. przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. Prawną konsekwencją statuowanej przepisem art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania jest zatem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do rozpatrzenia żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji, w tym przypadku Minister Środowiska, działa jako organ o charakterze reformacyjnym ponownie merytorycznie rozpoznając sprawę w jej całokształcie. Taki też kierunek wykładni obowiązujących w tym względzie przepisów prawa prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001r. sygn. IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października sygn. V SA 3872/00). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, iż powyższa zasada nie została przez organ II instancji w pełni zrealizowana. Uzasadnienie, aczkolwiek obszerne, to jednak w znacznej mierze sprowadza się do bezkrytycznej oceny ustaleń organ I instancji bez koniecznego w tym przypadku odniesienia się do żądań strony i bez rozważenia okoliczności podnoszonych przez stronę w przedmiotowym wniosku. Organ II instancji chociaż dostrzegł konieczność ustalenia, przy stosowaniu określonej w art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej zasady udzielania ulg w spłacie opłaty eksploatacyjnej, jaka jest faktyczna sytuacja materialna wnioskodawcy i czy ma on realne możliwości uregulowania zaległości, to jednak w takim zakresie żadnych ustaleń w istocie nie poczynił. Nie odniósł się bowiem w sposób pełny ani do wniosku i pozostałego materiału dowodowego ani też do zarzutów odwołania. Ustalenia organu II instancji dotyczą jedynie stwierdzenia, iż wniosku nie usprawiedliwiają względy społeczne ani też przypadek losowy, który w ocenie organu nie zaistniał. Brak motywów wymaganych art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwia jednak dokonanie przez Sąd oceny tych twierdzeń i tym samym oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, iż wbrew wyrażanym w skardze odwołaniu, nie doszło do merytorycznego rozpoznania w II instancji sprawy w pełnym zakresie. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest naruszenie w/powołanych przepisów i zasadność zarzutu skargi, iż organ nie rozpoznał sprawy wnikliwie. Uzasadnionym jest również, w zaistniałej sytuacji, zarzut, iż sprawa została załatwiona przez organ II instancji bez uwzględnienia wyrażonych w art. 6-8 k.p.a. zasad postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje strony i musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2000r. sygn. V SA 359/00). Taki też skutek, zdaniem Sądu, ma naruszenie zasad ogólnych określonych w powołanych przepisach. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji, zaś w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a.