II SA 4865/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spraw.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Aleksandra Borowiec - Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi "R." J. O. i Inni Spółki Jawnej z siedzibą w C. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie organizacji ruchem na drogach krajowych oddala skargę "R." J. O. i inni Spółka Jawna pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. zwróciła się do Kierownika Rejonu Dróg w [...], w którym wnosiła o pisemne wskazanie podstawy prawnej do dokonania zmiany oznakowania oraz likwidacji lewego skrętu do stacji paliw, hotelu i restauracji, stanowiących własność Spółki. Uznała, iż zmiana ruchu dokonana na drodze krajowej nr [...] jest aktem administracyjnym i powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem powinna być Spółka. Pismo zostało przekazane Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do rozpatrzenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] poinformował, iż od 2002 roku rozpoczęto wprowadzanie jednolitej zasady jednostronnej obsługi przez stacje paliw położonych przy drogach krajowych o dużym natężeniu ruchu i tzw. przebiegu tranzytowym. Obowiązująca organizacja ruchu, w związku z zatwierdzeniem i wprowadzeniem nowej organizacji ruchu utraciła swoją ważność. Duże natężenie ruchu, które wynosi obecnie ponad 800 pojazdów/godzinę powoduje wzrost zagrożeń i wypadków towarzyszących. Na całym odcinku drogi nr [...] w rejonie stacji paliw do końca 2004 roku wprowadzana jest nowa organizacja ruchu polegająca na likwidacji kolizyjnych relacji skrętnych, tj. uniemożliwienie jazdy w lewo na stacje i w lewo ze stacji paliwowych. Organ poinformował, iż nie widzi możliwości zmiany wprowadzonej organizacji ruchu dla odcinka drogi krajowej nr [...], w rejonie stacji paliw w mieście [...]. Na powyższe działanie organu uznane za bezprawne, "R." J. O. i inni Spółka Jawna złożyła skargę. Skarżący uznał, iż zmiana organizacji ruchu powinna być załatwiona poprzez wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej skierowanej do niego jako adresata w celu wywołania określonych skutków prawnych, tj. zlikwidowanie lewoskrętu do obiektu będącego jego własnością. Wnosił o dokonanie wykładni prawa i wydania stosownego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej odrzucenie ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, iż na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) i art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Realizując zadania organu zarządzającego ruchem dokonano zmiany organizacji ruchu na odcinku drogi nr [...], ponieważ natężenie ruchu przekroczyło 800 pojazdów na godzinę. Zgodnie z § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), przy takim natężeniu ruchu połączenia obiektu i urządzenia obsługi podróżnych powinny być wykonane dla każdego kierunku oddzielnie. Oznacza to, że przy takich natężeniach dopuszcza się obsługę obiektów tylko dla jazdy w prawo, bez możliwości skrętów w lewo z drogi i na drogę. Dokonana zmiana organizacji ruchu stanowi powszechnie obowiązującą normę określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nr [...] – nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników; nie jest indywidualnym rozstrzygnięciem, które ma być załatwione poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają konkretną sprawę, konkretnej osoby fizycznej lub prawnej na podstawie przepisów prawa materialnego dających podstawę do przyznania określonego prawa lub nałożenia określonego obowiązku w trybie postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i przepisy wykonawcze nie dają podstawy do ustalania organizacji ruchu na drodze publicznej w drodze decyzji administracyjnej, a sprawa oznakowania drogi i organizacji ruchu nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej – to skarżąca nie może skutecznie złożyć skutecznie skargi na bezczynność organu. Skarżąca mogła oprotestować wprowadzoną organizację ruchu w trybie ustalonym w Dziale VIII kpa poprzez wniesienie skargi i z tego prawa korzystał, postępowanie w sprawie załatwiania skarg i wniosków nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania jest skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.) minister właściwy do spraw transportu sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych, natomiast zgodnie z ust. 3 tego artykułu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6. Minister - obecnie Minister Infrastruktury na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym wydał rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), w którym określił szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Organizacja ruchu na drogach publicznych polega między innymi na sposobie umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia) i jest ustalana przez organ zarządzający ruchem, w odniesieniu do dróg krajowych jest nim GDDKiA. Ustalenie ruchu następuje w kilku etapach, pierwszy to rozpatrzenie projektu organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu, następny - opracowanie projektu organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, kolejny zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów, końcowy – przekazanie zatwierdzonych organizacji ruchu do realizacji (§ 3 ust. 1). Należy podkreślić, iż przy ustalaniu organizacji ruchu współdziałają organy Policji, w odniesieniu do drogi krajowej niezbędna jest opinia komendanta wojewódzkiego Policji (§ 7 ust. 2 pkt 1). Organ zarządzający ruchem jest związany ustaleniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W myśl § 113 ust. 3 tego rozporządzenia, przy natężeniu ruchu powyżej 800 pojazdów na godzinę, połączenia obiektu i urządzenia obsługi podróżnych powinny być wykonane dla każdego kierunku oddzielnie. Oznacza to, że przy takich natężeniach dopuszcza się obsługę obiektów tylko dla jazdy w prawo, bez możliwości skrętów w lewo z drogi i na drogę. Zarzucający ruchem miał obowiązek, dla zapewnienia bezpieczeństwa na drodze zmienić organizację ruchu. Organizacja ruchu nie ma charakteru sprawy indywidualnej bowiem dotyczy wszystkich użytkowników drogi i ma na celu zapewnienie im bezpieczeństwa. Zasadnie zatem organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej skierowanej do jednego, z potencjalnych użytkowników drogi, jakim jest skarżący. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.