II SA 4883/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Stanisław Gronowski Sędziowie : Sędzia Maria Jagielska WSA Protokolant: Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2005r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania skarżącego – R. D. od decyzji wydanej z up. Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. odmawiającej udzielenia skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką -pojazdem samochodowym - na obszarze m. [...] postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ustaliło, że Prezydent m. [...] w dniu [...] września 1998r. udzielił skarżącemu na czas nieoznaczony zezwolenia nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową uprawniające przedsiębiorcę do wykonywania tego transportu - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami - na obszarze m. [...]. W dniu [...] stycznia 2000 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] przeprowadzili kontrolę, która stwierdziła naruszenie przepisów uchwały Rady m. [...] nr [...] (zmienioną uchwałą nr [...]) w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi. W związku z powyżej opisanym działaniem skarżącego Prezydent m. [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. cofnął skarżącemu zezwolenie podając jako podstawę prawną art.16 ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. nr 141 , poz. 942 z póź.zm). Organ uznał, że skarżący wyczerpał swoim postępowaniem dyspozycje art. 16 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. nr 141 , poz. 942 z póź.zm). W dniu [...] maja 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym utrzymało w mocy zaskarżoną przez skarżącego decyzję Prezydenta m. [...], wydając w tej sprawie decyzję ostateczną nr sygn. [...]. Dnia [...] czerwca 2003r. skarżący złożył wniosek o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową przez okres 50 lat na obszarze m. [...]. Prezydent m. [...] biorąc pod uwagę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002r. oraz treść art. 15 ust.5 ustawy z dnia 6 września 2001r, o transporcie drogowym odmówił udzielenia skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem samochodowym marki [...] o nr rej. [...] na obszarze m. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. podzielając argumenty Prezydenta m. [...] postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wniósł skarżący wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, ze względu na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa, a w razie uznania braku podstawy do stwierdzenia nieważności, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podniósł, że zaskarżona decyzja powołuje się na to, iż decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. (nr [...]) utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. cofnięto skarżącemu zezwolenie nr [...] na zarobkowy przewóz osób taksówką - pojazdem samochodowym marki [...] numer rejestracyjny [...], udzielone w dniu [...] września 1998 r. na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu decyzji powołano się na to, iż w dniu [...] stycznia 2000 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] przeprowadzili kontrolę, która stwierdziła naruszenie przepisów uchwały Rady m. [...] nr [...] (zmienioną uchwałą nr [...]) w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi. Jako podstawę prawną cofnięcia zezwolenia podano art.16 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przejazdu osób (Dz.U. Nr 141, poz.942 z póź.zm.). Przepis ten, dotyczył fakultatywnego cofnięcia zezwolenia w razie, gdy zainteresowany "narusza przepisy o cenach urzędowych", co - wedle wykładni językowej (potwierdzonej w znanej mu, a innej niż w jego sprawie, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...]) wymagało przeprowadzenia dowodu na powtarzające się naruszanie tych przepisów, a nie na jednorazowe naruszenie. Powołana przez Prezydenta i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja SKO cofająca zezwolenia nie jest prawomocna, bowiem stała się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn.akt II SA 2181/02). W ocenie skarżącego zaskarżana decyzja opiera się na założeniu, iż udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz.1371 z póź.zm.) nie może nastąpić w razie cofnięcia wnioskodawcy zezwolenia na zarobkowy przewóz taksówką i to cofnięcia decyzją ostateczną, a nie prawomocną. W ocenie skarżącego założenie to rażąco narusza przepisy prawa materialnego. Licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką wprowadziła ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która weszła w życie w dniu l stycznia 2002 r. - na miejsce zezwoleń przewidzianych w uprzednio obowiązującej ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Wymogi materialnoprawne odnoszące się do udzielenia licencji określa art.6 powołanej ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencji udziela się przedsiębiorcy (co oznacza, że nie można jej nie udzielić w razie wystąpienia z wnioskiem i spełnienia ustawowych wymogów materialnych i formalnych, tych ostatnich określonych w art.8), który (w przypadku gdy tenże przedsiębiorca jest wpisany do ewidencji działalności gospodarczej) łącznie: • spełnia wymogi dobrej reputacji (art.5 ust.3 pkt l w związku z art.6 ust. l pkt 1), przy czym ustawa definiuje ten typowy zwrot niedookreślony w sposób konkretny, wyłącznie negatywny - redakcja którego to przepisu nakazuje przyjąć zasadę domniemania dobrej reputacji, którą obala wystąpienie orzeczeń określonych w tym przepisie (a nie należy do nich cofnięcie decyzją ostateczną zezwolenia na podstawie dotychczasowych przepisów, lecz tylko - w brzmieniu obowiązującym od 28 września 2003 r. - wydano w stosunku do niego prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, przy czym cofnięcie zezwolenia, nawet prawomocne, nie jest równoznaczne z zakazem wykonywania takiej działalności, bowiem zakaz wykonywania działalności ma charakter sankcji karnej); • nie był prawomocnie skazany za określone przestępstwa umyślne (art.5 ust.3 pkt 4 w związku z art.6 ust. l pkt 2 lit.b); • spełnia wymagania określone w przepisach prawa o ruchu drogowym (art.6 ust. l pkt 2 lit.a), • posiada zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, lub wykaże się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu (art.6 ust. l pkt 2 lit.c), • jeżeli otrzymał już licencję (co jest jednak możliwe tylko na podstawie przepisów tej ustawy, bowiem poprzednio obowiązująca ustawa nie przewidywała takiej formy uznawania uprawnień) i cofnięto mu ją, upłynęło 3 lata od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna (art. 15 ust.5 powołany w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Strony Przeciwnej). Ustawa, wskazując w art. 15 podstawy obligatoryjnego i fakultatywnego cofnięcia licencji, nie nakłada obowiązku (ani też wprost nie upoważnia) odmowy udzielenia licencji w przypadku cofnięcia zezwolenia. Wniosek taki wynika także z przejściowych przepisów art. 103 i art. 104 ustawy o transporcie drogowym. Dotychczasowe zezwolenia zachowują moc do dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 103 ust.2 zd.1 w związku z art. 104 ust.1), a zatem nie stają się licencjami. Przedsiębiorcy pragnący kontynuować działalność po tej dacie, powinni do 30 czerwca 2003 r. złożyć wnioski o udzielenie licencji (art.103 ust.2 zd.2), a wnioski te rozpatruje się w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art.103 ust.4) - i w razie udzielenia licencji przedsiębiorca prowadzi działalność już na podstawie licencji. W rezultacie, ustawa wyraźnie unika traktowania zezwoleń jako licencji - co powinno wykluczać, wbrew stanowisku organów, zastosowanie do cofniętych zezwoleń skutków określonych w art. 15 ust.5, odnoszących się tylko do cofniętych licencji. Z art. 104 ust.2 ustawy o transporcie drogowym wynika z kolei wyłączenie zastosowania art. 16 ust.4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., przewidującej sankcję niewydawania zezwolenia w ciągu 3 lat od ostatecznego cofnięcia zezwolenia. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie - gdy idzie o ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej - zastosowanie może znaleźć jedynie literalna, a nierozszerzająca czy polityczno-funkcjonalna (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest mowa o tym, że organ administracyjny nie może "zapomnieć o wcześniejszych przewinieniach strony"), wykładnia powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, uznać należy, iż kwestia cofnięcia zezwolenia, nawet prawomocnego, nie ma znaczenia dla sprawy udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium podtrzymało stanowisko wskazując, że licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia on określone w/w ustawą wymagania. Osoby prowadzące działalność gospodarczą, winny spełniać wymogi dobrej reputacji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący nie spełnia wymogu dobrej reputacji. Samorządowe Kolegium Odwoławczego nie podziela poglądu strony skarżącej, że z chwilą wejścia w życie nowych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym organ administracyjny ma zapomnieć o wcześniejszych przewinieniach strony. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarówno w przypadku wydawania licencji jak i cofnięcia licencji i cofnięcia zezwolenia wydanego ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób nie może być ona ponownie udzielona wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławczego wskazało, że wnioskodawca o wydanie nowej licencji nie wykazał, iż odzyskał dobrą reputację dającą gwarancję należytego wypełniania obowiązków przewoźnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą odmowy wydania licencji był przepis art. 15 ust.5 ustawy z dnia 6 września 2001r, o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz.1371 z póź.zm.). Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku cofnięcia licencji nie może być ona ponownie udzielona wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Jak ustalono w postępowaniu decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. (nr [...]) utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. cofnięto skarżącemu zezwolenie nr [...] na zarobkowy przewóz osób taksówką - pojazdem samochodowym marki [...] numer rejestracyjny [...], udzielone w dniu [...] września 1998 r. na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu decyzji powołano się na to, iż w dniu [...] stycznia 2000 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] przeprowadzili kontrolę, która stwierdziła naruszenie przepisów uchwały Rady m. [...] nr [...] (zmienioną uchwałą nr [...]) w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi. Jako podstawę prawną cofnięcia zezwolenia podano art.16 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przejazdu osób (Dz.U. Nr 141, poz.942 z póź.zm.). Przepis ten, dotyczył fakultatywnego cofnięcia zezwolenia w razie, gdy zainteresowany "narusza przepisy o cenach urzędowych". Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego i w dniu rozstrzygania sprawa nie została zakończona rozstrzygnięciem sądu. Nieprawidłowości w działalności skarżącego w zakresie pobrania przez skarżącego zawyżonej ceny za przewóz, skutkowało cofnięciem pod rządami ustawy, która utraciła moc zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówką. Jak to już wskazano, w dacie zdarzenia obowiązywała ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, a tym samym zachowanie skarżącego podlegało ocenie jej art. 16 ust. 2 pkt 3, w świetle, którego zezwolenie można było cofnąć, jeżeli przedsiębiorca narusza przepisy o cenach urzędowych za usługi przewozowe. Obowiązująca od 1 stycznia 2002 r. cytowana ustawa z dnia 6 września 2001 r. przewiduje, w art. 15 ust.5 ustawy z dnia 6 września 2001r, o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz.1371 z póź.zm.), że w przypadku cofnięcia licencji nie może być ona ponownie udzielona wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Podobne rozwiązanie przewidywała ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób. Ustawa ta w art. 16 ust 4. wskazywała, że w przypadku cofnięcia zezwolenia nie może być ono ponownie udzielone wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Podnoszone przez stronę argumenty wywodzone z przepisów przejściowych, zgodnie, z którymi dotychczasowe zezwolenia zachowują moc do dnia 31 grudnia 2003 r. (art. 103 ust.2 zd.1 w związku z art. 104 ust.1), nie stają się licencjami, są przez sąd podzielane niemniej jednak, żaden przepis ustawy nie zniósł naruszenia prawa przez skarżącego. Zasadne jest twierdzenie, że ustawa nie traktuje zezwoleń jako licencji i przewiduje procedurę uzyskania licencji jednak, ustawa nie wprowadza żadnych przepisów mocą których doszłoby do puszczenia w niepamięć zdarzeń powstałych pod rządami ustawy uchylonej. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nowa ustawa, w tym jej art. 15, ma zastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy. Z uwagi identyczne w stosunku do skarżącego regulacje zawarte w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) nowej ustawy w porównaniu do art. 16 ust. 2 pkt 3 poprzedniej ustawy, obowiązującej w dacie zaistnienia zdarzenia rodzącego dla skarżącego skutki prawne, zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nowej ustawy nie uzasadnia zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji zasady niedziałania prawa wstecz, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób uprawniał organ administracji publicznej do cofnięcia zezwolenia na zarobkowy przewóz osób taksówką w razie naruszenia przez przedsiębiorcę przepisów o cenach urzędowych za usługi przewozowe. Przepis art. 16 ust 4. wskazywała, że w przypadku cofnięcia zezwolenia nie może być ono ponownie udzielone wcześniej niż po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie i w związku z tym i przedstawionymi powyżej argumentami brak jest podstaw do twierdzenia, że nowa ustawa zmieniła sytuację prawną skarżącego i umożliwiła skuteczne wystąpienie o wydanie licencji przed upływem trzech lat od daty wydania ostatecznej decyzji cofającej zezwolenie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezsporny jest zaś fakt pobrania przez skarżącego zawyżonej opłaty za przewóz w stosunku do obowiązującej w tej mierze ceny urzędowej. Decyzja w sprawie odmowy wydania licencji poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontrolując, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowo-administracyjną. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.